新一輪電力體制市場化改革方向已定　國家電網(wǎng)有望一拆為五

　　最終，南網(wǎng)上市在2005年-2008年準(zhǔn)備近三年后未能正式啟動，再次夭折。
　　在一位當(dāng)時參與準(zhǔn)備工作的人士看來，上述問題雖然存在，但不能構(gòu)成電網(wǎng)上市的致命障礙，電信資產(chǎn)上市也有定價、普遍服務(wù)義務(wù)的類似問題，同樣能夠平衡各方需要。電網(wǎng)上市關(guān)鍵還是認(rèn)識問題。全世界的壟斷企業(yè)的改革都需要外力推動。英國電力改革是撒切爾首相的強硬政策，法國電力公司上市是歐盟強力推動。中國壟斷企業(yè)的改革也有賴于國務(wù)院的強力推動。
　　參與五號文件設(shè)計的一位專家則認(rèn)為，南網(wǎng)上市未果的主要原因還是中國電力體制改革未能繼續(xù)進行，電力市場沒有形成，監(jiān)管框架沒有建立，基本條件不具備。
但他承認(rèn)，如果重啟電改，推動電網(wǎng)公司上市有助于壟斷企業(yè)公開財務(wù)成本，有助于監(jiān)管。

　　為什么拆？怎么拆？
　　拆分的目的是為了形成和完善電力市場；要防止區(qū)域電網(wǎng)變成小國網(wǎng)
　　根據(jù)財新記者從接近決策層人士獲得的消息，目前醞釀中的拆分方案是將現(xiàn)有的國網(wǎng)公司按照區(qū)域劃分為五家獨立的區(qū)域網(wǎng)公司，加上南方電網(wǎng)，中國將出現(xiàn)六家區(qū)域電網(wǎng)公司。據(jù)悉，此次分拆電網(wǎng)也征求了主導(dǎo)第一輪電力改革的權(quán)威人士的意見。
　　拆分只是路徑，最終目的是要管住電網(wǎng)，對電網(wǎng)單獨定價。包括電監(jiān)會前副主席邵秉仁在內(nèi)的很多電力業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在中國，很難想象有一個監(jiān)管機構(gòu)能夠管住像國家電網(wǎng)公司這樣的全國一體化公司。拆分之后，六大區(qū)域電網(wǎng)公司盡管在各自區(qū)域內(nèi)仍然壟斷，但對監(jiān)管機構(gòu)而言，其成本和效率可以相互比較，此外，還可通過股份制、多元化及上市等步驟推動其資產(chǎn)、成本與收益的透明。
　　國家能源局新能源與可再生能源司司長王駿在《什么是“水火同價”》一文中就曾建議，按照“合理成本加規(guī)定利潤”的規(guī)則，并通過在同類企業(yè)之間進行資產(chǎn)量、輸配電量和運營效率的橫向比較，對各級電網(wǎng)企業(yè)分別實行單獨定價，確定并公布其年度準(zhǔn)許收入總量和相應(yīng)的輸電、配電所有路徑的過網(wǎng)電價。這也是英、美、法等各國實施電力體制改革后對電網(wǎng)的普遍監(jiān)管模式。按照這一方式，電網(wǎng)企業(yè)的利潤受到了限制，不再與電網(wǎng)參與買賣的電量有關(guān)，電網(wǎng)的公用事業(yè)屬性得以顯現(xiàn)。
　　據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，中國原本就存在六大區(qū)域電網(wǎng)的物理區(qū)隔和公司設(shè)置，區(qū)域與區(qū)域之間電量交換很少，因此按區(qū)域拆分具有可行性。
　　華東、華北、華中、東北、西北等區(qū)域網(wǎng)公司是國網(wǎng)下屬的全資子公司，但國網(wǎng)公司近年來一直在削弱區(qū)域電網(wǎng)公司的作用。在組織架構(gòu)上，從2002年五號文件頒布不久，國網(wǎng)公司就開始將區(qū)域電網(wǎng)的資產(chǎn)、資金和工程管理權(quán)等上收或下放到省公司，除了區(qū)域電網(wǎng)的調(diào)度職能，區(qū)域電網(wǎng)公司能做的并不多，地位十分尷尬。“做強公司總部，做實省公司，做優(yōu)地（市）公司，做精縣公司”，這樣的表述出現(xiàn)在國網(wǎng)公司目前的各種文件中。
　　2011年4月，國網(wǎng)公司開始了一場對區(qū)域網(wǎng)公司的改制運動，其主要動作是在區(qū)域網(wǎng)公司之外加設(shè)分部。在機構(gòu)職能上，作為國網(wǎng)公司總部派出機構(gòu)，區(qū)域分部取代區(qū)域網(wǎng)公司執(zhí)行電力調(diào)度、基建、規(guī)劃和設(shè)備招標(biāo)等職能。到當(dāng)年年底，華北、華東、華中、東北、西北五個分部形成，“初步建立總部、分部一體化運作格局”。
　　在物理結(jié)構(gòu)上，國網(wǎng)公司力推的交流特高壓同步“三華電網(wǎng)”亦在加強總部對于全國范圍內(nèi)電網(wǎng)的實際控制力。五號文件出臺之時，六個區(qū)域電網(wǎng)還是六個交流異步電網(wǎng)，彼此之間沒有連接或弱連接。而國網(wǎng)公司目前的計劃是從2013年起的八年間，投資約 1.2萬億元，投產(chǎn)特高壓線路 9.4萬公里、變電容量3.2億千伏安、換流容量 4.6億千瓦，到2015年、2017年和2020年，分別建成“兩縱兩橫”“三縱三橫”和“五縱五橫”特高壓“三華”同步電網(wǎng)，將轄下五大區(qū)域網(wǎng)公司連為一體。
國網(wǎng)公司認(rèn)為特高壓交流輸電具有容量大、距離長、損耗低的優(yōu)點，能夠滿足能源基地送出的需要。
　　但不少電力系統(tǒng)老專家認(rèn)為，這將破壞中國目前分層、分區(qū)、分散外接電源的“三分”結(jié)構(gòu)，為電網(wǎng)連鎖跳閘、破壞系統(tǒng)穩(wěn)定甚至造成大面積停電埋下隱患，同時特高壓交流的經(jīng)濟性不高。
　　丁功揚告訴財新記者，由于爭議較大，發(fā)改委目前的態(tài)度傾向于用“長三角聯(lián)網(wǎng)”取代“三華電網(wǎng)”，但在他參加的項目討論會上，雙方意見差異仍然難以彌合。
區(qū)域網(wǎng)內(nèi)部在物理意義上已經(jīng)實現(xiàn)了物理互連，區(qū)域間的聯(lián)系相對較弱，在特高壓交流項目建成之前，主要以直流背靠背的方式聯(lián)系，跨區(qū)輸電量尚不足全社會用電量的5%。這是數(shù)位接受財新記者采訪的人士認(rèn)為按照區(qū)域網(wǎng)公司結(jié)構(gòu)拆分可行的理由之一。也有較為保守的意見提出建立獨立于電網(wǎng)的電力交易機構(gòu)來削弱其壟斷。
　　前述投行人士則認(rèn)為，橫向拆分為區(qū)域電網(wǎng)公司之后，為了減少資產(chǎn)、人員分割帶來的震動，輸配分開可以緩行。在縱向運營模式上先對輸配電業(yè)務(wù)進行獨立定價和監(jiān)管或許更具現(xiàn)實意義。輸配電價之所以要分開，是因為其電壓等級、線路長度不同，成本存在差異，分開后有利于核定成本。中國的配電主要由各地的供電局來完成，在國外則可以市場化。
　　前述參與五號文件設(shè)計的人士則強調(diào)，即使目前先不進行輸配分開，也應(yīng)在輸電網(wǎng)公司之下，建立獨立核算的配電網(wǎng)子公司。電監(jiān)會前副主席邵秉仁認(rèn)為，輸配分開的好處是可以為用戶提供更多選擇，引入更多元化的競爭主體，使供電側(cè)的競爭更加充分。
　　拆分的最終目的，是推動中國電力市場的形成和完善。前述五號文件設(shè)計者認(rèn)為，拆成小電網(wǎng)之后，要防止區(qū)域電網(wǎng)公司變成小國網(wǎng)，需要做好三項配套改革：其一是在發(fā)電側(cè)和供電側(cè)放開，引入多元化競爭主體；其二是監(jiān)管必須有所作為，通過核定資產(chǎn)、成本和確定過網(wǎng)費標(biāo)準(zhǔn)有效管住電網(wǎng)；其三是管住輸配電價，放開銷售電價，同時進行費改稅，取消目前附加在電價上的各種收費，包括國家重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價附加、城市公用事業(yè)附加費等。
至于調(diào)度，“可以獨立，也可以放在區(qū)域網(wǎng)公司。”他表示。
　　電監(jiān)會教訓(xùn)
　　為監(jiān)管電力市場所設(shè)的電監(jiān)會，一直沒能等到真正電力市場的到來
　　改革和監(jiān)管，是對于未來重新組建的國家能源局的大挑戰(zhàn)。電監(jiān)會的命運已提供前車之鑒。“有為才能有位。”這是一位電監(jiān)會官員對于自己所在機構(gòu)處境的評價。
　　2003年3月掛牌，2013年3月確定不再保留，這是電監(jiān)會尷尬的十年。為監(jiān)管電力市場所設(shè)的電監(jiān)會，一直沒能等到真正電力市場的到來，職能主要集中在安全監(jiān)管、價格檢查以及供電質(zhì)量等方面，在推動進一步電力改革方面鮮有作為。
　　在人事任命、財務(wù)等“關(guān)鍵”領(lǐng)域缺少職能，也讓電監(jiān)會在面對強勢的壟斷電網(wǎng)企業(yè)時，顯得十分弱勢。辦公地點就位于監(jiān)管對象——國家電網(wǎng)公司——總部大樓內(nèi)，在一個側(cè)面凸顯了電監(jiān)會的獨立性窘境。
　　此番電監(jiān)會與能源局重組，悲觀者視為電改的失敗與倒退，樂觀者則認(rèn)為政監(jiān)合一的結(jié)構(gòu)有助于電監(jiān)部門增強話語權(quán)。原電監(jiān)會副主席邵秉仁向財新記者指出，新機構(gòu)不應(yīng)再把爭權(quán)作為重點，應(yīng)真正轉(zhuǎn)變職能，把推進改革作為首要任務(wù)，否則還會重陷尷尬。
　　“電監(jiān)會不管叫什么，監(jiān)管要公開獨立和專業(yè)化，樹立立法行政的典范，明確邊界。”一位熟悉電力監(jiān)管的專家向財新記者表示，監(jiān)管內(nèi)容包括安全、公平接入監(jiān)管，輸電合理成本，配售電以及普遍服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管等。對于限制收入的電網(wǎng)企業(yè)，為了避免投資不足的問題出現(xiàn)，則可以采用政府的激勵手段加以解決。
　　美國斯坦福大學(xué)的研究者于洋向財新記者強調(diào)了對監(jiān)管市場勢力的重要性，包括監(jiān)管發(fā)電側(cè)可能存在的壟斷、合謀等市場勢力和監(jiān)管輸配電價格以及監(jiān)視輸配電服務(wù)提供者是否通過操控輸配電量來抬高輸配電價格。