十年博弈配額制

 

　　發(fā)電、上網(wǎng)和市場(chǎng)消納是可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)面臨的三大難題，而這三大難題的消除，單純依靠成本優(yōu)勢(shì)和技術(shù)進(jìn)步難以實(shí)現(xiàn)。巨量財(cái)政補(bǔ)貼雖是政府扶植某一產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的強(qiáng)心劑，但補(bǔ)貼絕非長(zhǎng)久之計(jì)。

 

　　隨著風(fēng)電、光伏等新能源裝機(jī)的快速發(fā)展，補(bǔ)貼缺口已成為掣肘新能源發(fā)展的重要因素。據(jù)證券分析機(jī)構(gòu)測(cè)算，2017、2018年新能源實(shí)收補(bǔ)貼與理論發(fā)放補(bǔ)貼的缺口分別高達(dá)678億元和937億元。

 

　　與國(guó)外配額制政策通過競(jìng)爭(zhēng)以最低成本實(shí)現(xiàn)風(fēng)電開發(fā)的目標(biāo)不同，我國(guó)出臺(tái)配額制的初衷是通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與激勵(lì)準(zhǔn)則解決風(fēng)電消納問題。為解決可再生能源補(bǔ)貼缺口巨大以及消納難的“沉疴頑疾”，強(qiáng)制配額制疊加可再生能源綠色電力證書自愿認(rèn)購交易制度被寄予厚望。

 

　　業(yè)界普遍認(rèn)為，配額制能夠?yàn)樾履茉窗l(fā)展“兜底”：解決“三棄”問題，使可再生能源消納具有強(qiáng)制性，提高風(fēng)電、光伏等可再生能源發(fā)電在終端的消費(fèi)比重；配額制的實(shí)施不僅有利于本省內(nèi)新能源電力的最大化消納，還將促進(jìn)跨區(qū)域的調(diào)度，對(duì)可再生能源電力溢出省份的電力消納同樣幫助較大；限電的降低可持續(xù)改善發(fā)電企業(yè)的現(xiàn)金流壓力。

 

　　3月23日，國(guó)家能源局綜合司就《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》公開征求意見，醞釀十年，配額制“千呼萬喚始出來”。然而，“瓜熟蒂落”的配額制因被寄予解決補(bǔ)貼問題的厚望回爐再造，地方保護(hù)主義如何破局？配額制考核中該如何“算賬”？補(bǔ)貼難題能否破解？種種難點(diǎn)尚需厘清。

 

 

　　風(fēng)電界對(duì)強(qiáng)制配額制的出臺(tái)可謂是翹首渴盼，作為可再生能源“靠山”的配額制推出，卻阻力重重，如今的出臺(tái)系新芽凝聚了破土而出的力量。中國(guó)新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長(zhǎng)彭澎告訴《能源》記者，十年前，出臺(tái)配額制劍指提高可再生能源比例，在我國(guó)整個(gè)能源界飽受爭(zhēng)議。當(dāng)時(shí)的大環(huán)境是，專家普遍認(rèn)為煤炭是我國(guó)能源的頂梁柱，提出約束性目標(biāo)會(huì)增加整體能源成本，可再生能源價(jià)格沒有競(jìng)爭(zhēng)力，阻力非常大，“這就是我們先推出自愿認(rèn)購綠色證書的原因”。

 

　　“配額制帶有很強(qiáng)的行政色彩，當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為可再生能源配額制與電力市場(chǎng)化改革導(dǎo)向不一致。”國(guó)網(wǎng)能源研究院新能源與統(tǒng)計(jì)研究所所長(zhǎng)李瓊慧告訴《能源》記者，新能源技術(shù)進(jìn)步和成本下降速度往往超過預(yù)期，我國(guó)可再生能源規(guī)劃的目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果往往偏低，因此配額目標(biāo)到底多少很難進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，“當(dāng)時(shí)擔(dān)心配額制設(shè)定目標(biāo)，大家達(dá)到目標(biāo)后就會(huì)認(rèn)為任務(wù)已經(jīng)完成，反而會(huì)對(duì)新能源的發(fā)展帶來不利影響。”此外，由于地方發(fā)用電計(jì)劃都?xì)w地方政府管理，如果文件涉及到地方政府的責(zé)任，就需要國(guó)辦批，造成了一定的困難。

 

　　一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士告訴《能源》記者，配額制“難產(chǎn)”最本質(zhì)的原因是對(duì)既有利益格局的強(qiáng)制介入，“五大發(fā)電集團(tuán)雖然是可再生能源的主力軍，但同時(shí)又是火電的最大持有者，要革常規(guī)能源的命，它們是不認(rèn)可的，并且火電話語權(quán)很大，博弈面臨巨大阻力”。此外，把地方配額完成情況與省級(jí)政府政績(jī)考核掛鉤，對(duì)地方政府、尤其是東部發(fā)達(dá)省份政府“是致命的”。

 

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，一般是先出臺(tái)配額制，再推出綠證。對(duì)于我國(guó)配額制與綠證出生順序?yàn)楹晤嵉惯@一疑問，李瓊慧告訴《能源》記者，我國(guó)與國(guó)外的配額制系兩個(gè)不同的概念，國(guó)外對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼包括兩個(gè)政策體系，一是以德國(guó)為代表的歐洲體系，即通過固定上網(wǎng)電價(jià)，通過電價(jià)補(bǔ)貼可再生能源。美國(guó)體系則與歐洲完全不同，實(shí)行配額制。我國(guó)目前采用歐洲經(jīng)驗(yàn)執(zhí)行的實(shí)行固定電價(jià)。

 

　　從國(guó)際慣例上講，配額制對(duì)可再生能源的激勵(lì)作用遜色于固定電價(jià)，因此很多國(guó)家先出配額制政策，后調(diào)整為固定電價(jià)政策。我國(guó)目前實(shí)行固定電價(jià)制度，但在固定電價(jià)未完全退出的情況下實(shí)施配額制，我國(guó)的配額制就與國(guó)外的配額制有很大差異。“從概念上講，配額與固定電價(jià)一般不是并存的，所以我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的自愿綠證也是在已經(jīng)有固定電價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)施的，這在國(guó)際上沒有先例。

 

　　此外，我國(guó)的綠證與美國(guó)的綠證有所區(qū)別，美國(guó)在相對(duì)成熟的電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)行配額，并參與市場(chǎng)交易，是順理成章的事情，“美國(guó)的配額和綠證基本上是同步的，不存在先有配額后有綠證這一說。美國(guó)有了配額制之后，配額制給發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼就是通過綠證的交易來實(shí)現(xiàn)的。”

 

　　曙光初現(xiàn)

 

　　2016年，國(guó)家能源局曾發(fā)布關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見，但并未立刻執(zhí)行。此次國(guó)家能源局再次發(fā)布可再生能源配額制的征求意見稿，彰顯管理層對(duì)發(fā)展可再生能源的決心。

 

　　“配額制的出臺(tái)已經(jīng)成熟”，彭澎告訴《能源》記者，在綠證實(shí)行一年之后，特別是“十九大”會(huì)議后，國(guó)家政策層面開始強(qiáng)調(diào)重視生態(tài)環(huán)境，能源轉(zhuǎn)型成為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境友好的重要抓手，這給了能源局很大信心。

 

　　此外，可再生能源成本大幅下降，從最新的招投標(biāo)來看，光伏價(jià)格已經(jīng)低于青海脫硫脫硝的火電，分散式風(fēng)電其中的一部分也可以實(shí)現(xiàn)取消補(bǔ)貼，今年中東部，參與分布式市場(chǎng)化交易中的很多項(xiàng)目也明確不要補(bǔ)貼，意味著可再生能源的成本下降之后，可以在不增加成本的前提下更多地使用綠色電力。從另外一個(gè)層面看，國(guó)家把生態(tài)環(huán)境的紅線拉高，可見政府對(duì)于解決生態(tài)問題的決心。

 

　　值得關(guān)注的是，更多地應(yīng)用綠色電力的生產(chǎn)企業(yè)將在日后更具競(jìng)爭(zhēng)力，采用綠色電力生產(chǎn)的產(chǎn)品會(huì)有標(biāo)簽以區(qū)別于普通的產(chǎn)品，幫助綠色產(chǎn)品搭建起一個(gè)更好的市場(chǎng)環(huán)境平臺(tái)。在多方促進(jìn)之下可再生能源配額制得以破殼。

 

　　《能源》記者發(fā)現(xiàn)，與2016年版本相比，配額考核主體從發(fā)電側(cè)變化到電網(wǎng)和用電側(cè)；考察方式從發(fā)電量變化到用電量；多數(shù)省份的配額比例得到提升，中東部省份配額目標(biāo)較2016年底，占比提高近2-3倍。

 

　　彭澎對(duì)《能源》記者解讀到，配額主體的變化源于決策層希望通過用能側(cè)發(fā)力提升新能源的需求，打蛇打七寸，提高對(duì)發(fā)電集團(tuán)和電網(wǎng)的要求并不能解決新能源消納問題，因?yàn)榻蛹{綠色電力的大門鑰匙掌握在受端省份的手中，即便電網(wǎng)線路建立起來也于事無補(bǔ)，這就是為什么能源局徹底轉(zhuǎn)變了管理思路，轉(zhuǎn)而對(duì)用電側(cè)和電網(wǎng)提出要求，把可再生能源的需求創(chuàng)造出來，需求穩(wěn)定后，投資即會(huì)隨之涌入。

 

　　“發(fā)電企業(yè)不承擔(dān)配額義務(wù)，僅需配合電網(wǎng)企業(yè)完成配額，因?yàn)榭稍偕茉吹恼w利潤(rùn)水平較好，主要電價(jià)政策在，固定上網(wǎng)電價(jià)政策在，并不擔(dān)心市場(chǎng)遇冷，所以在電價(jià)政策穩(wěn)定的情況下，發(fā)電企業(yè)暫時(shí)不承擔(dān)配額責(zé)任。對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)來講，國(guó)外配額制承擔(dān)主體主要是配電公司，我國(guó)也在進(jìn)行電力市場(chǎng)化改革，隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，讓售電公司作為配額的承擔(dān)主體是合適的。”李瓊慧對(duì)《能源》記者表示。

 

　　配額承擔(dān)的主體，電網(wǎng)企業(yè)作為售電公司的一種形式首當(dāng)其沖，包括自備電場(chǎng)以及獨(dú)立的配售電公司，都是最早的配額承擔(dān)的主體。風(fēng)電開發(fā)商負(fù)責(zé)人張衛(wèi)遠(yuǎn)（化名）的觀點(diǎn)是，電網(wǎng)公司曾是阻礙可再生能源發(fā)展的重要阻力，電網(wǎng)公司承擔(dān)配額制的主體有助于減小新能源并網(wǎng)阻力。

 

　　李瓊慧的觀點(diǎn)是，調(diào)整配額制的主體便于政策的出臺(tái)，“配額制的考核，地方政府應(yīng)擔(dān)責(zé)，但如若文件涉及到地方政府考核，出文的規(guī)格相對(duì)較高，可能需要國(guó)辦發(fā)文，配額制的主體調(diào)整是為了便于出臺(tái)做了簡(jiǎn)化。”對(duì)于電網(wǎng)公司而言，對(duì)配額制是非常支持的，通過配額制的方式可打破省間壁壘，國(guó)網(wǎng)公司的落實(shí)阻力會(huì)小很多。

 

　　對(duì)于考察方式為何從發(fā)電量變化到用電量，原因在于配額制的推出主要強(qiáng)調(diào)的是可再生能源的利用，所以從道理上講應(yīng)該采用用電量。但對(duì)于可再生能源而言，廠用電率比較低，而且可再生能源的發(fā)電量上網(wǎng)后是無法區(qū)分的，因此實(shí)際計(jì)算中還是用的發(fā)電量。

 

　　我國(guó)可再生能源的發(fā)展超乎預(yù)期，此前測(cè)算，普遍認(rèn)為風(fēng)資源好的西部地區(qū)，配制指標(biāo)能達(dá)到15%就已經(jīng)很高了，但從實(shí)際情況看，近兩年有些地方超過了20%。“必須關(guān)注的是，高配額的實(shí)現(xiàn)是在棄風(fēng)棄光非常嚴(yán)重的情況下，陷入建的越多，棄的越多的怪圈，解決棄風(fēng)棄光的問題，單純的要求西部風(fēng)資源好的地方再提高本地的消納能力，已經(jīng)直逼天花板了。所以進(jìn)行激勵(lì)式的開發(fā)，解決現(xiàn)在的消納問題。”

 

　　與2016年版本相比，多數(shù)省份的配額比例得到提升，源于“十九大”之后，政策制定者認(rèn)為可再生能源完成的目標(biāo)有高于目前規(guī)劃的可能性。加大對(duì)中東部省份的要求則源于需要中東部省份把電力市場(chǎng)的大門向西部的綠色電力敞開。“各省之間的輸送電情況是電網(wǎng)與各省經(jīng)信或者其他主管部門協(xié)商，之前各省把門關(guān)得比較死，總是希望為本省的電力裝機(jī)爭(zhēng)取更多的空間，那么接下來的配額制會(huì)幫助他們把各省的大門對(duì)綠色電力打開。”

 

　　對(duì)于配額制的未來預(yù)期，政策制定者表示樂觀，“指標(biāo)的完成在早期壓力不會(huì)很大，因?yàn)樵O(shè)置了大家都可以接受的門檻，希望能夠在努力的范疇之內(nèi)完成。”

 

　　問題尚存

 

　　給人澆了一盆冷水的是，配額制剛出臺(tái)即“遇冷”。據(jù)《能源》記者對(duì)開發(fā)商及地方政府的采訪反饋情況，開發(fā)商及地方政府對(duì)配額制仍處于“學(xué)習(xí)”階段，對(duì)配額制“拿不準(zhǔn)”，并不能對(duì)可再生能源配額制形成清晰的概念界定。一位不愿具名的風(fēng)電開發(fā)商負(fù)責(zé)人對(duì)《能源》記者表示，配額制的出臺(tái)對(duì)信心的提振程度有限，效果不如一年前出臺(tái)的綠證轟動(dòng)性大，且資本市場(chǎng)對(duì)此也沒有較大反應(yīng)。

 

　　張衛(wèi)遠(yuǎn)對(duì)《能源》記者提出了他的疑惑：2020年平價(jià)上網(wǎng)，風(fēng)電與常規(guī)火電同一價(jià)格上網(wǎng)，風(fēng)電沒有了額外的收益與補(bǔ)貼，綠證就一文不值了，配額制能夠約束誰？最大的阻力在火電，配額制的約束能力存疑。

 

　　劉思源（化名）對(duì)《能源》記者直言，對(duì)于配額制，只有新能源企業(yè)翹首渴盼，配額制實(shí)施后將反應(yīng)到電價(jià)的提升，企業(yè)和老百姓要為增加的電費(fèi)買單。

 

　　李瓊慧對(duì)此解釋道，平價(jià)上網(wǎng)與配額制并行不悖，平價(jià)上網(wǎng)后可再生能源更需要配額。如果平價(jià)上網(wǎng)沒有配額制的支撐，由于新能源出力的波動(dòng)性，同樣上網(wǎng)電價(jià)的情況下，新能源競(jìng)爭(zhēng)力并不強(qiáng)。

 

　　配額制并非“萬能法寶”，地方保護(hù)主義如何破局？配額制考核中該如何“算賬”？配額制落地的關(guān)鍵在于“直購電”和電網(wǎng)的配合程度，如何解決配合度問題？都是配額制目前仍需厘清的難點(diǎn)問題。

 

　　彭澎的觀點(diǎn)是，地方保護(hù)主義的問題需要通過配額制創(chuàng)造可再生能源的需求后，要求地方政府把本地電力市場(chǎng)大門為外來的綠電打開。電網(wǎng)的配合程度不是大問題，因?yàn)榧哟筝斉潆娏繉?duì)電網(wǎng)是更有利的，只要電網(wǎng)不需要自己出錢購買證書，電網(wǎng)的配合程度是比較高的。

 

　　值得強(qiáng)調(diào)的是，從去年“十九大”報(bào)告到今年兩會(huì)政府工作報(bào)告，中央多次明確表示要在生態(tài)文明的框架下實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)的革命，電網(wǎng)公司會(huì)按照中央的指示執(zhí)行任務(wù)。

 

　　對(duì)于直購電的問題，解決的關(guān)鍵在于自備電廠能不能納入監(jiān)管，“對(duì)自備電廠的監(jiān)管不僅僅是配額，還牽扯到一系列的問題。但我們相信配額制的出臺(tái)會(huì)提高對(duì)自備電廠的約束。”彭澎表示。

 

　　值得關(guān)注的是，強(qiáng)制配額只能保證消納，沒有考慮補(bǔ)貼的問題。對(duì)此有業(yè)內(nèi)人士吐槽道“配額制應(yīng)該解決補(bǔ)貼資金、市場(chǎng)化交易和為平價(jià)上網(wǎng)助力三大問題，只解決市場(chǎng)問題，其他都不解決簡(jiǎn)直太荒唐了。”

 

　　對(duì)于配額制解決補(bǔ)貼的問題，政策制定者認(rèn)為難度非常大，切實(shí)的配額制是無法解決補(bǔ)貼缺口的，且我國(guó)可再生能源發(fā)展面臨的首個(gè)難題是限電問題，補(bǔ)貼問題尚在其次。“制定伊始配額制就與原來的綠證思路不一樣，主攻解決消納問題，如果要一個(gè)政策承擔(dān)特別多的任務(wù)，意味著整個(gè)政策的制定難度將會(huì)空前提高，能源局能否在短時(shí)間內(nèi)平衡好各方利益，建立起多方都能夠接受，既能解決消納又能解決補(bǔ)貼的制度難度是非常大的，配額制能夠先解決好消納就已經(jīng)很不容易了。”

 

　　對(duì)于配額制能否解決補(bǔ)貼問題，彭澎的思路是把自備電廠納入到管理之中，要求自備電廠把錢補(bǔ)齊，補(bǔ)貼的繳售額度可以增長(zhǎng)四分之一。同時(shí)能夠給予自備電廠一個(gè)更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

 

　　李瓊慧對(duì)《能源》記者透露，通過配額制解決補(bǔ)貼問題的一個(gè)新思路是，配額并不是無償?shù)模枰顿M(fèi)購得。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)是，配額制的義務(wù)承擔(dān)主體將高的電價(jià)傳導(dǎo)給終端用戶。一部分補(bǔ)貼通過賣配額獲得，另一部分補(bǔ)貼仍通過財(cái)政統(tǒng)一撥付，可以減小補(bǔ)貼拖欠的壓力。

 

　　配額制因補(bǔ)貼問題未解決將再進(jìn)行修改，目前已經(jīng)開始征求第二輪意見，初步計(jì)劃于今年上半年發(fā)布，“我們認(rèn)為配額制的推出與不斷完善可以并行不悖，在目前電力市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)的背景下，不可能出臺(tái)一個(gè)長(zhǎng)期適用的政策，因?yàn)槭袌?chǎng)環(huán)境是不停發(fā)展變化的”。李瓊慧對(duì)《能源》記者表示。