【探討】風(fēng)電場改造升級和退役后如何進行土地生態(tài)修復(fù)？

近幾年，在風(fēng)電場“以大代小”的升級改造和退役風(fēng)電場拆除施工過程中，遇到的土地生態(tài)修復(fù)成為熱門話題。那么，什么性質(zhì)的土地需要進行生態(tài)修復(fù)，修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)是什么？成為更多風(fēng)電場投資建設(shè)者關(guān)注的問題。

建設(shè)項目應(yīng)遵從專門土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)

風(fēng)電場退役和升級改造生態(tài)修復(fù)的土地主要涉及建設(shè)用地和未改變土地性質(zhì)的臨時用地或者租用土地。臨時用地主要是在勘探和施工過程中臨時使用的土地，包括施工便道、工業(yè)場地、辦公生活區(qū)、臨時表土堆放場、取土場和棄土場等，該部分可以不改變土地性質(zhì)。針對當(dāng)前的建設(shè)項目，我國實行建設(shè)項目用地復(fù)墾制度。建設(shè)項目的土地復(fù)墾在《中華人民共和國土地管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1031.6--2011）土地復(fù)墾方案編制規(guī)程第6部分進行專章規(guī)定。建設(shè)項目毀損進行土地復(fù)墾方案編制，涉及具體方案的總則、程序、方法、內(nèi)容和成果要求。

按照用途土地用途，我國《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。《土地復(fù)墾條例》規(guī)定土地復(fù)墾，是指對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動。同時，該條例對于毀損土地的復(fù)墾提出了具體要求，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和國務(wù)院國土資源主管部門的規(guī)定編制土地復(fù)墾方案、按照土地復(fù)墾方案開展土地復(fù)墾工作，且應(yīng)當(dāng)將土地復(fù)墾費用列入生產(chǎn)成本或者建設(shè)項目總投資。我國同時建立土地復(fù)墾質(zhì)量控制制度，遵守土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)，保護土壤質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境，避免污染土壤和地下水。

在復(fù)墾順序上，應(yīng)當(dāng)首先對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離，剝離的表土用于被損毀土地的復(fù)墾。土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾，或者復(fù)墾驗收中經(jīng)整改仍不合格的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費。土地復(fù)墾義務(wù)人按照土地復(fù)墾方案的要求完成土地復(fù)墾任務(wù)后，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)國土資源主管部門申請驗收。

建設(shè)用地復(fù)墾時還需對污染土壤進行修復(fù)

風(fēng)電場風(fēng)機基礎(chǔ)及升壓站、場內(nèi)集電線路等設(shè)施進行更換或技術(shù)改造升級及拆除過程中的涉及到的建設(shè)土地如果需要進行生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護，根據(jù)復(fù)墾順序規(guī)定，還應(yīng)該根據(jù)土地性質(zhì)對應(yīng)有土壤環(huán)境污染認定和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。

我國實行建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄制度。《土地污染防治法》規(guī)定，建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄由省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源等主管部門制定。對建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄中需要實施修復(fù)的地塊，土壤污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃編制修復(fù)方案，報地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案并實施。修復(fù)方案應(yīng)當(dāng)包括地下水污染防治的內(nèi)容。土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)，包括土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)、風(fēng)險管控效果評估、修復(fù)效果評估、后期管理等活動。

至于建設(shè)用地土壤污染的防控標(biāo)準(zhǔn)和具體實施，生態(tài)環(huán)境部2018年7月28日發(fā)布的《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB 36600-2018），明確建設(shè)用地土壤污染篩選值和管制值，檢測、實施以及監(jiān)督要求。2019年12月05日發(fā)布了四條具體技術(shù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)來完善建設(shè)用地土壤污染的防控和修復(fù)，從對建設(shè)用地污染調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控和修復(fù)到具體修復(fù)環(huán)節(jié)作為操作性文件，分別是《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則（標(biāo)準(zhǔn)號：HJ 25.1—2019代替HJ 25.1-2014），建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險評估技術(shù)導(dǎo)則（標(biāo)準(zhǔn)號：HJ 25.3—2019代替HJ 25.3-2014），建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)術(shù)語（標(biāo)準(zhǔn)號：HJ 682—2019 代替HJ 682-2014），《建設(shè)用地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》（標(biāo)準(zhǔn)號：HJ 25.4—2019代替HJ 25.4-2014），上述標(biāo)準(zhǔn)要求根據(jù)地塊所在區(qū)域概況、地塊基本信息、地塊環(huán)境特征、地塊污染特征、土壤污染風(fēng)險等綜合情況，有針對性的進行修復(fù)方案設(shè)計和具體實施。

未改變土地性質(zhì)農(nóng)用地按照原土地性質(zhì)修復(fù)

風(fēng)電項目中存在未改變土地性質(zhì)農(nóng)用地，如果土地有毀損需要修復(fù)，需按照原土地性質(zhì)修復(fù)。《土地復(fù)墾條例》特別指出，復(fù)墾為農(nóng)用地的，負責(zé)組織驗收的有關(guān)部門在驗收合格后的5年內(nèi)對復(fù)墾效果進行跟蹤評價，并提出改善土地質(zhì)量的建議和措施。

與建設(shè)用地對土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控出臺的標(biāo)準(zhǔn)一樣，生態(tài)環(huán)境部2018年7月28日同時發(fā)布了《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB15618-2018），但是，該標(biāo)準(zhǔn)主要適用于耕地土壤污染篩查和分類。對農(nóng)用地中的其他土地類型林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等未做規(guī)定，但是園地和牧草地可以參照執(zhí)行。

根據(jù)《電力工程項目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場）》（建標(biāo)【2011】209號）要求，升壓站及運行管理中心、綜合樓、風(fēng)機基礎(chǔ)、部分電纜線路用地、架空線路塔桿基礎(chǔ)用地（除部分省份不改變原土地性質(zhì)外）用地，部分交通工程用地，需要按照建設(shè)用地進行土地修復(fù)。直埋敷設(shè)電纜用地、施工期施工道路為臨時用地，未改變土地性質(zhì)，按照原土地類型進行生態(tài)修復(fù)。

林地修復(fù)需要恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件

在土地生態(tài)修復(fù)上，除涉及農(nóng)用地復(fù)墾還有林地植被修復(fù)。我國《森林法》規(guī)定“恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件、樹木補種的標(biāo)準(zhǔn)，由省級以上人民政府林業(yè)主管部門制定”，國家林業(yè)和草原局2020年10月27日發(fā)布《關(guān)于制定恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件、樹木補種標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》（林辦發(fā)[2020]94號）恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過覆蓋物清除、地面平整、表土覆蓋等工序，有硬化路面、建筑地基等硬化層的，應(yīng)當(dāng)徹底清除再覆土。省級林業(yè)主管部門可以針對建設(shè)、采石、采砂、采土、采礦、開墾等毀壞林地的不同類型，參照《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》（TD／T 1036—2013）中的“損毀土地復(fù)墾質(zhì)量要求”，分別確定相應(yīng)工序要求。恢復(fù)后的林地土壤質(zhì)量和生產(chǎn)力水平不低于該標(biāo)準(zhǔn)中對應(yīng)區(qū)域、對應(yīng)類型林地的復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)。省級林業(yè)主管部門可以結(jié)合實際，提高有關(guān)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)或者補充部分指標(biāo)。

同時，恢復(fù)植被的工序為恢復(fù)植被應(yīng)當(dāng)先恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，恢復(fù)植被的植物選擇、工序要求、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，由省級林業(yè)主管部門參照《裸露坡面植被恢復(fù)技術(shù)規(guī)范》（GB／T 38360—2019）確定。經(jīng)批準(zhǔn)臨時使用林地的，應(yīng)當(dāng)自使用期滿之日起一年內(nèi)完成恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的施工；其他情形下，綜合考慮總體作業(yè)量、現(xiàn)場作業(yè)條件、當(dāng)事人承受能力等因素，合理確定施工完成期限。

未利用地規(guī)定較少原則按照原土地性質(zhì)進行生態(tài)修復(fù)

對于未利用地的生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和方式，當(dāng)前規(guī)定較少。第三次全國國土調(diào)查土地即“三調(diào)”中，未利用地主要涉及到其他草原、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地。未利用地因具有重要生態(tài)功能，根據(jù)《土地管理法實施條例》有些依法劃入生態(tài)保護紅線，實施嚴(yán)格保護。如果涉及使用，則需要按照原地性質(zhì)實施修復(fù)。

《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》（2019年版）（自然資辦發(fā)【2019】31號）第八條規(guī)定，依據(jù)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)【2015】5號）的規(guī)定，光伏、風(fēng)力發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定。可見，上述用地按照原土地性質(zhì)進行生態(tài)修復(fù)。《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB15618-2018），規(guī)定該標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)用地中的其他土地類型林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等未做規(guī)定，但是園地和牧草地可以參照執(zhí)行。

在新能源建設(shè)用地上，風(fēng)電場未利用地修復(fù)相關(guān)規(guī)定較少。光伏發(fā)電可以依據(jù)2023年3月20日，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號）規(guī)定，生態(tài)保護紅線內(nèi)零星分布的已有光伏設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進行管理，嚴(yán)禁擴大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項目到期后由建設(shè)單位負責(zé)做好生態(tài)修復(fù)。

但是關(guān)于修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和辦法未做具體規(guī)定。

在實踐中，由于沒有新能源行業(yè)具體生態(tài)修復(fù)規(guī)定，負責(zé)拆除或建設(shè)“以大代小”的承建單位往往把生態(tài)修復(fù)工作轉(zhuǎn)交給專業(yè)的農(nóng)林修復(fù)公司，既彌補了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)少法可依的局面，又可以“術(shù)業(yè)有專攻”讓更為專業(yè)的農(nóng)林公司進行處理，避免因修復(fù)不徹底帶來的二次修復(fù)甚至處罰責(zé)任，可謂一舉兩得。

作者：王小菊，北京市煒衡律師事務(wù)所律師；

程剛齊，中國物資再生協(xié)會風(fēng)光設(shè)備循環(huán)利用專委會主任