歐盟首次對中國風電發起反補貼調查，短期影響有限

歐盟市場占中國風機出口比例很小，不會傷筋動骨，但調查會影響中國風電企業聲譽，影響全球風電產業發展

文 |《財經》記者 徐沛宇

編輯 | 韓舒淋

為限制中國風電企業在歐盟的市場競爭力，歐盟開始修筑壁壘。

4月9日，歐盟競爭事務主管 Margrethe Vestager 在美國普林斯頓高級研究院富德講堂演講表示，根據歐盟《外國補貼條例》（下稱FSR，Foreign Subsidies Regulation），正在調查參與西班牙、希臘、法國、羅馬尼亞和保加利亞五國風電項目的中國風電企業。

FSR于2021年5月由歐盟委員會（下稱歐委會）提出，2022年6月以創紀錄的速度獲得歐洲議會和歐盟理事會的批準。該條例生效于2023年1月12日，2023年7月12日開始實施。

FSR適用于歐盟的所有經濟活動：企業合并、收購、公共采購和其他市場行為。該條例宣稱旨在解決外國補貼造成的市場扭曲，使歐盟保持對貿易和投資的開放，并確保為在單一市場運營的所有公司提供公平競爭環境。

FSR生效后，歐委會僅對中國企業發起過調查。在此次調查中國風電企業之前，歐委會依據FSR調查了參與保加利亞交通和通信部招標項目的中國中車，以及參與羅馬尼亞光伏項目的隆基綠能（601012.SH）和上海電氣（601727.SH）。

此次是中國風電企業首次被歐盟發起反補貼調查。綠色創新發展中心董事莫爭春對《財經》表示，與十多年前歐盟對中國光伏企業發起的反補貼、反傾銷調查不同，FSR有更廣的適用范疇，歐委會有較大的自由裁量權，中國企業應對此提高重視。

歐盟方面未公布此次調查的中國風電企業具體名單。歐委會依據FSR的調查通常針對某一家具體企業，也可以調查某一特定部門、某一特定類型的經濟活動。

泰和泰律師事務所顧問李國剛律師告訴《財經》，歐委員會通常在110個工作日內得出深度調查結論。結論有三種可能：一是認定該企業接受了滿足條件的第三國政府補貼并扭曲了歐盟市場，歐委會將禁止授予該企業本次公共項目招標的合同；二是認定該企業沒有因為第三國政府補貼而扭曲市場，可以繼續參與投標；三是讓企業做出承諾或整改，待再次調查后確定該企業是否能參與項目招標。

歐盟宣布對中國風電企業發起反補貼調查后，中國商務部貿易相關負責人做了嚴正交涉。中方指出，歐方迄今為止發起的FSR調查均針對中國新能源相關企業，目標指向明顯，不僅嚴重損害中國企業赴歐開展投資貿易合作的信心，干擾中歐產業互利合作，也將影響全球應對氣候變化的努力和綠色轉型的進程。歐方在調查過程中，肆意歪曲補貼定義，程序標準不公開不透明，是一種以公平競爭之名損害公平競爭環境的保護主義行為。中方對此表示強烈不滿和堅決反對，敦促歐方立即停止和糾正錯誤做法。

歐盟首次調查中國風電企業

根據FSR的實施細則，非歐盟企業在歐盟合并、收購企業時，如果在過去三年內收到5000萬歐元以上的非歐盟國家補貼，就需要申報其交易，并提交單筆超過100萬歐元的財政資助情況。對于價值超過2.5億歐元的公共采購合同，如果投標企業從非歐盟國家獲得400萬歐元以上的補貼，則需要主動申報。該細則自2023年10月12日起執行。

歐委會根據FSR發起的調查分為兩個階段：初步調查和深度調查，在此之前歐委會可以職權調查。這是歐盟首次發起針對中國風電企業的調查。中國風電企業目前均未對歐盟的調查公開做出回應。

李國剛表示，歐委會如果在依職權調查中發現存在扭曲歐盟市場外國補貼的可能性，會發起初步調查；如果歐委會的初步調查表明某一企業獲得了扭曲國內市場的外國補貼，則發起深度調查。FSR規定，歐委會只有在發起深度調查的情況下才會對外公告。因此，此輪針對中國風電企業的調查應該是深入調查。

歐盟早在2012年就曾對中國光伏企業發起過反補貼、反傾銷的“雙反”調查。2018年8月，歐盟宣布終止對華光伏“雙反”（反補貼、反傾銷）措施。在“雙反”調查期間，中國光伏企業對歐盟的出口一落千丈；目前，歐盟是中國光伏企業對外出口的第一大市場。

歐洲風電企業曾是全球風電產業的領頭羊，維斯塔斯（Vestas）和西門子歌美颯是其中代表。近兩年來，西門子歌美颯因通貨膨脹和零部件質量等多重因素陷入虧損泥潭。不過，歐洲的風電市場目前仍然以歐美企業的產品為主，鮮有來自中國的風電產品。

歐盟首次對中國風電企業發起補貼調查，與中國風電企業的快速發展有關。據彭博新能源財經（BNEF）統計，2023年全球風電整機制造商新增容量排名前五位里，中國企業囊括了四個席位。丹麥整機制造商維斯塔斯（Vestas）排名第三，是唯一進入前五的歐洲整機制造商。

中國風電整機制造商的產品絕大部分面向本土市場，但海外市場擴張的速度正在加快。據中國可再生能源學會風能專委會近日發布的《2023年中國風電吊裝容量統計簡報》，2023年中國風電機組新增出口671臺，容量3665.1兆瓦，同比增長60.2%。

從出口地區來看，亞洲、非洲、南美國家是主要市場，出口到歐洲的有北馬其頓、波黑、土耳其、塞爾維亞、希臘幾個國家，合計187兆瓦，只占中國風機出口的5%。其中只有希臘是歐盟國家，金風科技對其出口了1臺2.5兆瓦機組。

根據彭博新能源《風機價格指數》報告，中國出售向海外市場的風機價格相較于西方競爭對手平均低20%。

對于被調查企業，李國剛建議，首先需要配合歐委會的調查，同時聘請專業人士對歐委會發出的深度調查公告簡報進行評估，確認是否存在FSR認定的補貼，以及可能存在的對歐盟市場扭曲，再做出是否應訴以及如何應訴的方案。

歐委會此前根據FSR對中國中車的深入調查已撤回，因為中國中車在被調查后退出了保加利亞的公共采購招標項目；被調查的兩家中國光伏企業尚未做出公開回應或舉措。

莫爭春提醒相關企業說，2016年歐盟對中國光伏企業發起的雙反調查，是依據WTO（世界貿易組織）規則對進口光伏產品的調查。現在的FSR是歐盟的一個獨創法案，它從法律上將反補貼范圍顯著擴大，不僅調查產品，還包括了交易、投標等多種經濟行為。此輪調查的過程和結果將具有風向標意義。

調查會產生哪些影響？

此次被歐盟調查的中國風電企業在歐洲的業務短期內必將受到限制。

李國剛表示，在規定時限的調查結果出來前，歐盟的公共項目合同將不會給予被調查的企業。如果被認定為扭曲了市場，該企業不僅會被禁止授予該公共項目的合同，未來也可能受此影響被私人項目排除在外。根據歐盟外國政府補貼條例第34條的規定，此次調查過程搜集到的補貼信息可以用于其他類似案件的程序中。

對于中國風電企業整體來說，歐盟的市場占其出口量的占比較低。一位某中國風電企業的負責人對《財經》表示，公司目前還沒開拓歐洲市場，海外市場會優先開發一些當地缺乏風電制造業的地區。

據中國可再生能源學會風能專業委員會統計，2023年中國風電機組出口量為470萬千瓦，僅占產能的不到5%。中國可再生能源學會風能專業委員會秘書長秦海巖對《財經》表示，歐盟市場只占中國風電產品出口的很小一部分，因此，調查對中國風電企業來說不會造成傷筋動骨的影響，但會對中國風電企業有聲譽上的損害。如果限制中國風電產品在歐盟市場銷售，會導致歐盟乃至全球風電產業發展放緩。

中國可再生能源學會風能專業委員會于4月18日發布了一則《關于歐盟委員會對中國風電機組展開調查的聲明》。該聲明稱，中歐風電產業鏈供應鏈高度交織，合作前景廣闊。中國風電行業從歐洲企業大量采購設備，眾多歐洲企業選擇在中國從事風電相關的生產銷售活動，成為中國風電產業鏈供應鏈的重要組成部分，并從中贏得了大量市場機遇和廣闊發展空間。歐盟當前的調查，只會破壞雙方合作的大好局面，不利于在全球范圍內構建安全可靠的風電產業鏈供應鏈。

歐盟此前制定了發展風電產業的雄心壯志。歐委會2023年10月24日發布的《歐洲風電行動計劃》提出，為實現歐盟到 2030年可再生能源占比至少達到 42.5%的目標，必須大幅度提高風力發電的裝機容量，從 2022年的204GW增長到2030年的500GW以上。26個歐盟成員國還簽署了《歐洲風能憲章》，承諾將為實現歐盟的風電發展目標而努力。

歐盟對風電領域制定保護主義政策的苗頭從2023就開始顯現。全球風能理事會2023年發布的報告呼吁，應打破貿易壁壘，確保全球風電產業鏈供應鏈自由流動。限制性的貿易和投資政策將增加成本，并有可能推遲全球能源轉型。否則，到2026年，除了中國外，全球大部分地區的風電產業鏈都可能出現供應鏈瓶頸。

而歐洲風電企業似乎對此并不在乎。歐洲風能協會認為，中國風電整機制造商提供的風機價格遠低于歐洲制造商，并且提供了慷慨的融資條款，比如最多可延期三年付款。如果沒有不公平的財政補貼，就無法做到這一點。這是一種不公平競爭，歐洲可能因此無法兌現所提出的“歐盟清潔技術行業的未來必須由歐洲創造”的承諾。