歐盟首次對(duì)中國(guó)風(fēng)電發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，短期影響有限

歐盟市場(chǎng)占中國(guó)風(fēng)機(jī)出口比例很小，不會(huì)傷筋動(dòng)骨，但調(diào)查會(huì)影響中國(guó)風(fēng)電企業(yè)聲譽(yù)，影響全球風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展

文 |《財(cái)經(jīng)》記者 徐沛宇

編輯 | 韓舒淋

為限制中國(guó)風(fēng)電企業(yè)在歐盟的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，歐盟開(kāi)始修筑壁壘。

4月9日，歐盟競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)主管 Margrethe Vestager 在美國(guó)普林斯頓高級(jí)研究院富德講堂演講表示，根據(jù)歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例》（下稱(chēng)FSR，F(xiàn)oreign Subsidies Regulation），正在調(diào)查參與西班牙、希臘、法國(guó)、羅馬尼亞和保加利亞五國(guó)風(fēng)電項(xiàng)目的中國(guó)風(fēng)電企業(yè)。

FSR于2021年5月由歐盟委員會(huì)（下稱(chēng)歐委會(huì)）提出，2022年6月以創(chuàng)紀(jì)錄的速度獲得歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)的批準(zhǔn)。該條例生效于2023年1月12日，2023年7月12日開(kāi)始實(shí)施。

FSR適用于歐盟的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)：企業(yè)合并、收購(gòu)、公共采購(gòu)和其他市場(chǎng)行為。該條例宣稱(chēng)旨在解決外國(guó)補(bǔ)貼造成的市場(chǎng)扭曲，使歐盟保持對(duì)貿(mào)易和投資的開(kāi)放，并確保為在單一市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的所有公司提供公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

FSR生效后，歐委會(huì)僅對(duì)中國(guó)企業(yè)發(fā)起過(guò)調(diào)查。在此次調(diào)查中國(guó)風(fēng)電企業(yè)之前，歐委會(huì)依據(jù)FSR調(diào)查了參與保加利亞交通和通信部招標(biāo)項(xiàng)目的中國(guó)中車(chē)，以及參與羅馬尼亞光伏項(xiàng)目的隆基綠能（601012.SH）和上海電氣（601727.SH）。

此次是中國(guó)風(fēng)電企業(yè)首次被歐盟發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。綠色創(chuàng)新發(fā)展中心董事莫爭(zhēng)春對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，與十多年前歐盟對(duì)中國(guó)光伏企業(yè)發(fā)起的反補(bǔ)貼、反傾銷(xiāo)調(diào)查不同，F(xiàn)SR有更廣的適用范疇，歐委會(huì)有較大的自由裁量權(quán)，中國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)此提高重視。

歐盟方面未公布此次調(diào)查的中國(guó)風(fēng)電企業(yè)具體名單。歐委會(huì)依據(jù)FSR的調(diào)查通常針對(duì)某一家具體企業(yè)，也可以調(diào)查某一特定部門(mén)、某一特定類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

泰和泰律師事務(wù)所顧問(wèn)李國(guó)剛律師告訴《財(cái)經(jīng)》，歐委員會(huì)通常在110個(gè)工作日內(nèi)得出深度調(diào)查結(jié)論。結(jié)論有三種可能：一是認(rèn)定該企業(yè)接受了滿(mǎn)足條件的第三國(guó)政府補(bǔ)貼并扭曲了歐盟市場(chǎng)，歐委會(huì)將禁止授予該企業(yè)本次公共項(xiàng)目招標(biāo)的合同；二是認(rèn)定該企業(yè)沒(méi)有因?yàn)榈谌龂?guó)政府補(bǔ)貼而扭曲市場(chǎng)，可以繼續(xù)參與投標(biāo)；三是讓企業(yè)做出承諾或整改，待再次調(diào)查后確定該企業(yè)是否能參與項(xiàng)目招標(biāo)。

歐盟宣布對(duì)中國(guó)風(fēng)電企業(yè)發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查后，中國(guó)商務(wù)部貿(mào)易相關(guān)負(fù)責(zé)人做了嚴(yán)正交涉。中方指出，歐方迄今為止發(fā)起的FSR調(diào)查均針對(duì)中國(guó)新能源相關(guān)企業(yè)，目標(biāo)指向明顯，不僅嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)企業(yè)赴歐開(kāi)展投資貿(mào)易合作的信心，干擾中歐產(chǎn)業(yè)互利合作，也將影響全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力和綠色轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。歐方在調(diào)查過(guò)程中，肆意歪曲補(bǔ)貼定義，程序標(biāo)準(zhǔn)不公開(kāi)不透明，是一種以公平競(jìng)爭(zhēng)之名損害公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的保護(hù)主義行為。中方對(duì)此表示強(qiáng)烈不滿(mǎn)和堅(jiān)決反對(duì)，敦促歐方立即停止和糾正錯(cuò)誤做法。

歐盟首次調(diào)查中國(guó)風(fēng)電企業(yè)

根據(jù)FSR的實(shí)施細(xì)則，非歐盟企業(yè)在歐盟合并、收購(gòu)企業(yè)時(shí)，如果在過(guò)去三年內(nèi)收到5000萬(wàn)歐元以上的非歐盟國(guó)家補(bǔ)貼，就需要申報(bào)其交易，并提交單筆超過(guò)100萬(wàn)歐元的財(cái)政資助情況。對(duì)于價(jià)值超過(guò)2.5億歐元的公共采購(gòu)合同，如果投標(biāo)企業(yè)從非歐盟國(guó)家獲得400萬(wàn)歐元以上的補(bǔ)貼，則需要主動(dòng)申報(bào)。該細(xì)則自2023年10月12日起執(zhí)行。

歐委會(huì)根據(jù)FSR發(fā)起的調(diào)查分為兩個(gè)階段：初步調(diào)查和深度調(diào)查，在此之前歐委會(huì)可以職權(quán)調(diào)查。這是歐盟首次發(fā)起針對(duì)中國(guó)風(fēng)電企業(yè)的調(diào)查。中國(guó)風(fēng)電企業(yè)目前均未對(duì)歐盟的調(diào)查公開(kāi)做出回應(yīng)。

李國(guó)剛表示，歐委會(huì)如果在依職權(quán)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)存在扭曲歐盟市場(chǎng)外國(guó)補(bǔ)貼的可能性，會(huì)發(fā)起初步調(diào)查；如果歐委會(huì)的初步調(diào)查表明某一企業(yè)獲得了扭曲國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼，則發(fā)起深度調(diào)查。FSR規(guī)定，歐委會(huì)只有在發(fā)起深度調(diào)查的情況下才會(huì)對(duì)外公告。因此，此輪針對(duì)中國(guó)風(fēng)電企業(yè)的調(diào)查應(yīng)該是深入調(diào)查。

歐盟早在2012年就曾對(duì)中國(guó)光伏企業(yè)發(fā)起過(guò)反補(bǔ)貼、反傾銷(xiāo)的“雙反”調(diào)查。2018年8月，歐盟宣布終止對(duì)華光伏“雙反”（反補(bǔ)貼、反傾銷(xiāo)）措施。在“雙反”調(diào)查期間，中國(guó)光伏企業(yè)對(duì)歐盟的出口一落千丈；目前，歐盟是中國(guó)光伏企業(yè)對(duì)外出口的第一大市場(chǎng)。

歐洲風(fēng)電企業(yè)曾是全球風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)頭羊，維斯塔斯（Vestas）和西門(mén)子歌美颯是其中代表。近兩年來(lái)，西門(mén)子歌美颯因通貨膨脹和零部件質(zhì)量等多重因素陷入虧損泥潭。不過(guò)，歐洲的風(fēng)電市場(chǎng)目前仍然以歐美企業(yè)的產(chǎn)品為主，鮮有來(lái)自中國(guó)的風(fēng)電產(chǎn)品。

歐盟首次對(duì)中國(guó)風(fēng)電企業(yè)發(fā)起補(bǔ)貼調(diào)查，與中國(guó)風(fēng)電企業(yè)的快速發(fā)展有關(guān)。據(jù)彭博新能源財(cái)經(jīng)（BNEF）統(tǒng)計(jì)，2023年全球風(fēng)電整機(jī)制造商新增容量排名前五位里，中國(guó)企業(yè)囊括了四個(gè)席位。丹麥整機(jī)制造商維斯塔斯（Vestas）排名第三，是唯一進(jìn)入前五的歐洲整機(jī)制造商。

中國(guó)風(fēng)電整機(jī)制造商的產(chǎn)品絕大部分面向本土市場(chǎng)，但海外市場(chǎng)擴(kuò)張的速度正在加快。據(jù)中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專(zhuān)委會(huì)近日發(fā)布的《2023年中國(guó)風(fēng)電吊裝容量統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào)》，2023年中國(guó)風(fēng)電機(jī)組新增出口671臺(tái)，容量3665.1兆瓦，同比增長(zhǎng)60.2%。

從出口地區(qū)來(lái)看，亞洲、非洲、南美國(guó)家是主要市場(chǎng)，出口到歐洲的有北馬其頓、波黑、土耳其、塞爾維亞、希臘幾個(gè)國(guó)家，合計(jì)187兆瓦，只占中國(guó)風(fēng)機(jī)出口的5%。其中只有希臘是歐盟國(guó)家，金風(fēng)科技對(duì)其出口了1臺(tái)2.5兆瓦機(jī)組。

根據(jù)彭博新能源《風(fēng)機(jī)價(jià)格指數(shù)》報(bào)告，中國(guó)出售向海外市場(chǎng)的風(fēng)機(jī)價(jià)格相較于西方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手平均低20%。

對(duì)于被調(diào)查企業(yè)，李國(guó)剛建議，首先需要配合歐委會(huì)的調(diào)查，同時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士對(duì)歐委會(huì)發(fā)出的深度調(diào)查公告簡(jiǎn)報(bào)進(jìn)行評(píng)估，確認(rèn)是否存在FSR認(rèn)定的補(bǔ)貼，以及可能存在的對(duì)歐盟市場(chǎng)扭曲，再做出是否應(yīng)訴以及如何應(yīng)訴的方案。

歐委會(huì)此前根據(jù)FSR對(duì)中國(guó)中車(chē)的深入調(diào)查已撤回，因?yàn)橹袊?guó)中車(chē)在被調(diào)查后退出了保加利亞的公共采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目；被調(diào)查的兩家中國(guó)光伏企業(yè)尚未做出公開(kāi)回應(yīng)或舉措。

莫爭(zhēng)春提醒相關(guān)企業(yè)說(shuō)，2016年歐盟對(duì)中國(guó)光伏企業(yè)發(fā)起的雙反調(diào)查，是依據(jù)WTO（世界貿(mào)易組織）規(guī)則對(duì)進(jìn)口光伏產(chǎn)品的調(diào)查。現(xiàn)在的FSR是歐盟的一個(gè)獨(dú)創(chuàng)法案，它從法律上將反補(bǔ)貼范圍顯著擴(kuò)大，不僅調(diào)查產(chǎn)品，還包括了交易、投標(biāo)等多種經(jīng)濟(jì)行為。此輪調(diào)查的過(guò)程和結(jié)果將具有風(fēng)向標(biāo)意義。

調(diào)查會(huì)產(chǎn)生哪些影響？

此次被歐盟調(diào)查的中國(guó)風(fēng)電企業(yè)在歐洲的業(yè)務(wù)短期內(nèi)必將受到限制。

李國(guó)剛表示，在規(guī)定時(shí)限的調(diào)查結(jié)果出來(lái)前，歐盟的公共項(xiàng)目合同將不會(huì)給予被調(diào)查的企業(yè)。如果被認(rèn)定為扭曲了市場(chǎng)，該企業(yè)不僅會(huì)被禁止授予該公共項(xiàng)目的合同，未來(lái)也可能受此影響被私人項(xiàng)目排除在外。根據(jù)歐盟外國(guó)政府補(bǔ)貼條例第34條的規(guī)定，此次調(diào)查過(guò)程搜集到的補(bǔ)貼信息可以用于其他類(lèi)似案件的程序中。

對(duì)于中國(guó)風(fēng)電企業(yè)整體來(lái)說(shuō)，歐盟的市場(chǎng)占其出口量的占比較低。一位某中國(guó)風(fēng)電企業(yè)的負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，公司目前還沒(méi)開(kāi)拓歐洲市場(chǎng)，海外市場(chǎng)會(huì)優(yōu)先開(kāi)發(fā)一些當(dāng)?shù)厝狈︼L(fēng)電制造業(yè)的地區(qū)。

據(jù)中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專(zhuān)業(yè)委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，2023年中國(guó)風(fēng)電機(jī)組出口量為470萬(wàn)千瓦，僅占產(chǎn)能的不到5%。中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)秦海巖對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，歐盟市場(chǎng)只占中國(guó)風(fēng)電產(chǎn)品出口的很小一部分，因此，調(diào)查對(duì)中國(guó)風(fēng)電企業(yè)來(lái)說(shuō)不會(huì)造成傷筋動(dòng)骨的影響，但會(huì)對(duì)中國(guó)風(fēng)電企業(yè)有聲譽(yù)上的損害。如果限制中國(guó)風(fēng)電產(chǎn)品在歐盟市場(chǎng)銷(xiāo)售，會(huì)導(dǎo)致歐盟乃至全球風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展放緩。

中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專(zhuān)業(yè)委員會(huì)于4月18日發(fā)布了一則《關(guān)于歐盟委員會(huì)對(duì)中國(guó)風(fēng)電機(jī)組展開(kāi)調(diào)查的聲明》。該聲明稱(chēng)，中歐風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈高度交織，合作前景廣闊。中國(guó)風(fēng)電行業(yè)從歐洲企業(yè)大量采購(gòu)設(shè)備，眾多歐洲企業(yè)選擇在中國(guó)從事風(fēng)電相關(guān)的生產(chǎn)銷(xiāo)售活動(dòng)，成為中國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的重要組成部分，并從中贏得了大量市場(chǎng)機(jī)遇和廣闊發(fā)展空間。歐盟當(dāng)前的調(diào)查，只會(huì)破壞雙方合作的大好局面，不利于在全球范圍內(nèi)構(gòu)建安全可靠的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

歐盟此前制定了發(fā)展風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的雄心壯志。歐委會(huì)2023年10月24日發(fā)布的《歐洲風(fēng)電行動(dòng)計(jì)劃》提出，為實(shí)現(xiàn)歐盟到 2030年可再生能源占比至少達(dá)到 42.5%的目標(biāo)，必須大幅度提高風(fēng)力發(fā)電的裝機(jī)容量，從 2022年的204GW增長(zhǎng)到2030年的500GW以上。26個(gè)歐盟成員國(guó)還簽署了《歐洲風(fēng)能憲章》，承諾將為實(shí)現(xiàn)歐盟的風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)而努力。

歐盟對(duì)風(fēng)電領(lǐng)域制定保護(hù)主義政策的苗頭從2023就開(kāi)始顯現(xiàn)。全球風(fēng)能理事會(huì)2023年發(fā)布的報(bào)告呼吁，應(yīng)打破貿(mào)易壁壘，確保全球風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自由流動(dòng)。限制性的貿(mào)易和投資政策將增加成本，并有可能推遲全球能源轉(zhuǎn)型。否則，到2026年，除了中國(guó)外，全球大部分地區(qū)的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈都可能出現(xiàn)供應(yīng)鏈瓶頸。

而歐洲風(fēng)電企業(yè)似乎對(duì)此并不在乎。歐洲風(fēng)能協(xié)會(huì)認(rèn)為，中國(guó)風(fēng)電整機(jī)制造商提供的風(fēng)機(jī)價(jià)格遠(yuǎn)低于歐洲制造商，并且提供了慷慨的融資條款，比如最多可延期三年付款。如果沒(méi)有不公平的財(cái)政補(bǔ)貼，就無(wú)法做到這一點(diǎn)。這是一種不公平競(jìng)爭(zhēng)，歐洲可能因此無(wú)法兌現(xiàn)所提出的“歐盟清潔技術(shù)行業(yè)的未來(lái)必須由歐洲創(chuàng)造”的承諾。