由政策驅(qū)動的風(fēng)電裝機總規(guī)模持續(xù)增加
我國風(fēng)電在過去十余年里快速發(fā)展，已經(jīng)成為世界第一大風(fēng)電裝機國，累計裝機容量從2006年的2.5GW增加到了2015年底的145GW，年平均增速達(dá)到50%。由于風(fēng)電成本無法與火電、水電等傳統(tǒng)能源相競爭，如此快速的發(fā)展主要得益于政府政策支持。以2005年《可再生能源法》的頒布為開端，我國陸續(xù)出臺了諸多支持可再生能源法發(fā)展的政策措施，形成了較為完備的法律政策體系，這些政策主要包括：
上網(wǎng)政策：《可再生能源法》明確規(guī)定，國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。這意味著，在保證電網(wǎng)安全的前提下，合法成立的可再生能源發(fā)電企業(yè)的所有發(fā)電量應(yīng)由電網(wǎng)全額收購。隨著“棄風(fēng)”現(xiàn)象不斷加劇以及我國電力市場新一輪改革的開啟，2016年上半年國家發(fā)改委發(fā)布《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》，對全額保障性收購做出了更為具體的定義：“可再生能源發(fā)電全額保障性收購是指電網(wǎng)企業(yè)（含電力調(diào)度機構(gòu)）根據(jù)國家確定的上網(wǎng)標(biāo)桿電價和保障性收購利用小時數(shù)，結(jié)合市場競爭機制，通過落實優(yōu)先發(fā)電制度，在確保供電安全的前提下，全額收購規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。”
電價政策：中國風(fēng)電定價政策的演變大致可以分為三個階段。第一個階段是2003年以前的核準(zhǔn)電價制度，當(dāng)時風(fēng)電裝機總量很低，國家主管機構(gòu)對風(fēng)電項目電價進(jìn)行逐個核準(zhǔn)。第二個階段是2003年到2008年之間招標(biāo)電價和核準(zhǔn)電價并存。中央政府對大規(guī)模風(fēng)電場組織特許權(quán)招標(biāo)，將競爭機制引入風(fēng)電場開發(fā)，以市場化方式確定風(fēng)電上網(wǎng)電價，通過簽訂長期合同保障電力銷售和上網(wǎng)電價。之后，中標(biāo)價格成為有此經(jīng)驗的省份建設(shè)新風(fēng)電項目的基礎(chǔ)。對于那些沒有招標(biāo)經(jīng)驗的省份仍然沿用了核準(zhǔn)電價。在此期間，區(qū)域之間風(fēng)電價格差異較大，低至0.38元，高至0.8元每千瓦時（Qiu和Anadon，2012）。第三個階段是從2009年開始實行的固定上網(wǎng)電價制度. 全國按風(fēng)能資源狀況和工程建設(shè)條件分為四類風(fēng)能資源區(qū)，相應(yīng)制定標(biāo)桿上網(wǎng)電價（圖1）。風(fēng)電標(biāo)桿電價高出火電標(biāo)桿電價的部分由財政進(jìn)行補貼，資金來源主要是可再生能源電價附加。
稅收政策：風(fēng)電場享受多重稅收減免政策。主要包括所得稅“三年三減半”，即風(fēng)電場前三年運營期間完全免除所得稅，之后的三年免除一半的所得稅；增值稅享受即征即退50%的政策，2009年增值稅改革允許將中間成本和固定投資作為稅收扣除項，大幅降低了風(fēng)電場稅收負(fù)擔(dān)。
風(fēng)電發(fā)展區(qū)域失衡，支持政策充當(dāng)何種角色？
與全國風(fēng)電裝機總量快速增加相伴的另一個現(xiàn)象是風(fēng)電發(fā)展嚴(yán)重的區(qū)域不平衡。雖然從2010年以來幾乎所有的省份都有風(fēng)電裝機，但裝機集中在風(fēng)能資源豐富的三北地區(qū)（華北、東北和西北）。 圖2為我國2015年累計風(fēng)電裝機并網(wǎng)容量的省域分布。“三北”八省份（內(nèi)蒙古，新疆，河北，甘肅，寧夏和東北三省）累計裝機量占全國總?cè)萘康娜种陨稀?
風(fēng)電發(fā)展區(qū)域不均衡，尤其是裝機主要分布在西部和北部省份、遠(yuǎn)離東部用電負(fù)荷地區(qū)，直接的后果是我國居高不下的棄風(fēng)率。根據(jù)能源局公布數(shù)據(jù)，2011-2015年間我國棄風(fēng)率最低為8%，而最高達(dá)17%（圖3），而2015年德國和美國德州棄風(fēng)率為1%和0.5%。高棄風(fēng)率帶來巨大資源浪費，雖然我國風(fēng)電并網(wǎng)裝機量是美國的接近兩倍（145GW vs.75GW），但發(fā)電量卻低于美國（1860億KWH億vs.1900億KWH）。主要限電地區(qū)無疑集中于風(fēng)電裝機較多而又遠(yuǎn)離東部用電負(fù)荷的省份，2015年甘肅省、新疆和吉林三省棄風(fēng)率高達(dá)39%，32%和32%（圖4）。
是什么原因造成了我國風(fēng)電發(fā)展區(qū)域間的不平衡？最為常見的解釋是風(fēng)力資源分布的不平衡造成的。我國風(fēng)電資源豐富，潛在可利用風(fēng)能超過5500GW（中國氣象局，2014），但區(qū)域分布非常不均衡。政府和學(xué)術(shù)界都對我國風(fēng)力資源以及風(fēng)電開發(fā)潛力進(jìn)行過研究，這里我引用He and Kammen（2014）對我國各省風(fēng)電裝機潛力的估計結(jié)果，如表1所示。可以看出，省級層面風(fēng)電開發(fā)潛力差異巨大，從少于1GW到超過600GW，并且中國北部（內(nèi)蒙古，黑龍江，吉林，遼寧）和部分西部（西藏，新疆，青海，甘肅）的廣大地區(qū)風(fēng)能尤其豐富。但是，地區(qū)之間風(fēng)能分布的差異并不能很好地解釋風(fēng)能發(fā)展的巨大地區(qū)差異，風(fēng)能資源利用率從不足1%到超過100%。即使在風(fēng)力資源潛力比較相似的省份，實際裝機容量差異也可能很大。
另外一個更加令人費解的問題是為什么在風(fēng)能資源豐富的地區(qū)從2009年就開始出現(xiàn)嚴(yán)重“棄風(fēng)”現(xiàn)象，裝機規(guī)模還持續(xù)高速增加？
以甘肅為例，2011年和2012年棄風(fēng)率高達(dá)11.7%和24%，但是到2015年裝機容量比2012年又翻了一番，單個省份風(fēng)電裝機容量占全國總裝量近10%，風(fēng)電發(fā)展區(qū)域不均衡進(jìn)一步加劇。
