矛盾惡化
　　2012年，寫進(jìn)國家能源規(guī)劃文件，是配額制第一次取得實質(zhì)性突破
　　在《可再生能源法》明確了實施固定電價政策之后，2009年國家發(fā)改委正式出臺了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，第一次確定了全國分區(qū)域的標(biāo)桿電價，并且完善了各種費用分?jǐn)傓k法、可再生能源發(fā)展基金的管理辦法等相關(guān)政策。“十二五”之前，中國可再生能源形成了一個以固定電價加財政補貼的政策體系。
　　在這樣一個相對完善的政策背景下，“十二五”期間，中國可再生能源發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的想象和期待，這五年間，風(fēng)電裝機(jī)容量年均增長29%，發(fā)電量年均增長29%，風(fēng)電成為中國第三大電源，中國成為全球最大的風(fēng)力發(fā)電市場和風(fēng)電裝備市場。
　　隨之而來的是棄風(fēng)限電的惡化、財政補貼的捉襟見肘，并且，2012年起，中國光伏制造業(yè)遭遇蕭條期和歐盟雙反等打擊，為了解決產(chǎn)業(yè)的困境和進(jìn)一步發(fā)展可再生能源，國務(wù)院發(fā)布了支持光伏發(fā)電應(yīng)用的重要政策，國內(nèi)光伏發(fā)電市場迅猛崛起。整個中國可再生能源行業(yè)開始渴求更多的政策資源、發(fā)展空間和財政支持。但較為嚴(yán)峻的一個現(xiàn)實是，可再生能源發(fā)展的區(qū)域失衡日漸凸顯，慢慢形成了一個局部過剩、整體不足的格局。
　　經(jīng)歷立法上“失利”，國內(nèi)配額制的研究沉寂了一段時間，但相關(guān)機(jī)構(gòu)和研究人員仍持續(xù)跟蹤該制度以及其他各種可再生能源制度在國外的發(fā)展。
　　盡管選擇了固定電價政策，國家能源局仍將配額制作為一項重要的補充或者未來可行的政策進(jìn)行研究。
　　當(dāng)時某些能源局官員以及任東明這樣的資深研究員認(rèn)為，可再生能源政策應(yīng)該隨著行業(yè)的發(fā)展壯大，從現(xiàn)在的固定電價政策過渡到配額制。2009年，國家能源局希望初步出臺一個《可再生能源電力配額管理辦法》，委托可再生能源發(fā)展中心研究和起草，可再生能源配額制的研究工作開始進(jìn)入較全面和深入的階段。
　　當(dāng)時，無論是能源局還是可再生能源中心等研究機(jī)構(gòu)，對配額制進(jìn)行研究最重要的參考國仍是美國。
　　美國至今沒有形成全國性的可再生能源配額目標(biāo)和管理體系，但有30個州和哥倫比亞特區(qū)制定了當(dāng)?shù)氐目稍偕茉磁漕~目標(biāo)，并且在很多實行該政策的州得到廣泛的立法支持。這些州政府出于對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和就業(yè)發(fā)展、能源多樣化、環(huán)境保護(hù)等不同考慮，把可再生能源發(fā)展比例和目標(biāo)寫進(jìn)當(dāng)?shù)胤睿嵤┫嚓P(guān)的考核獎懲機(jī)制，具體的實施方法各州有差異。但州政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定配額目標(biāo)、配額承擔(dān)主體為電力公司和公共事業(yè)公司、由州政府相關(guān)部門進(jìn)行考核是美國配額制比較普遍的共同點。
　　很顯然，這樣的配額制在中國沒有實施的條件。國家能源局及相關(guān)研究支持機(jī)構(gòu)需要制定出一套全國性的配額機(jī)制，把可再生能源發(fā)展目標(biāo)分解到各個?。ㄊ?、自治區(qū)），并且要從中國電力體制的現(xiàn)實情況出發(fā)去確定承擔(dān)配額的主體和配額考核辦法。
　　2010年，中國出現(xiàn)了第一次明顯棄風(fēng)，自此猶如打開了潘多拉的魔盒，棄風(fēng)限電逐年惡化。2011年，全國棄風(fēng)限電總量超過100億千瓦時，平均利用小時數(shù)大幅下降，個別省份甚至降至1600小時左右，風(fēng)電場運行經(jīng)濟(jì)性嚴(yán)重下降。2012年，棄風(fēng)電量更是翻了一番，達(dá)到200億度，經(jīng)濟(jì)損失超過100億元。
　　速發(fā)展帶來的副作用讓國家能源局不得不對當(dāng)前的可再生能源政策機(jī)制進(jìn)行反思，配額制的相關(guān)研究愈加受到重視。
　　國家能源局相關(guān)人士表示，棄風(fēng)限電的惡化讓能源局意識到固定電價政策的缺陷，即其“鼓勵的方向是發(fā)電側(cè)，鼓勵大家拼命建，但沒有企業(yè)或部門對消納負(fù)擔(dān)起義務(wù)”，“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期，消納空間充足時，這種矛盾是顯現(xiàn)不出來的，但國內(nèi)風(fēng)電發(fā)展到這個階段，消納矛盾已經(jīng)不容忽視了，我們覺得配額制也就到時候了”。
　　2012年，國家能源局發(fā)布《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，在規(guī)劃實施所需的政策保障章節(jié)用較大的篇幅提及了“建立可再生能源發(fā)展目標(biāo)考核制度”以及“實施可再生能源電力配額制度”，提出“明確各地區(qū)和主要能源企業(yè)發(fā)展可再生能源的目標(biāo)和要求”，“各級地方政府要按照國家能源發(fā)展規(guī)劃、可再生能源發(fā)展規(guī)劃及各類相關(guān)規(guī)劃，制定本地區(qū)可再生能源發(fā)展規(guī)劃，并將主要目標(biāo)和任務(wù)納入地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”，“根據(jù)各地區(qū)非水電可再生能源資源條件、電力市場、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)及電力輸送通道等情況，對各省(區(qū)、市)全社會電力消費量規(guī)定非水電可再生能源電力配額。各省(區(qū)、市)人民政府承擔(dān)完成本地區(qū)可再生能源電力配額的行政管理責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)其經(jīng)營區(qū)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源電力配額完成的實施責(zé)任。達(dá)到規(guī)定規(guī)模的大型發(fā)電投資經(jīng)營企業(yè)，非水電可再生能源電力裝機(jī)容量和發(fā)電量應(yīng)達(dá)到規(guī)定的比重”。
　　這是可再生能源配額制首次出現(xiàn)在國家能源規(guī)劃文件上，并且根據(jù)以上表述，中國的配額制政策框架已經(jīng)基本清晰，明確了配額主體為地方政府、電網(wǎng)企業(yè)以及發(fā)電企業(yè)。對于一項在行業(yè)發(fā)展初期就被“棄用”的政策來說，這是配額制第一次取得實質(zhì)性的突破。
　　但，對配額制的推進(jìn)來說，真正的考驗還在后續(xù)。
　　再度受挫
　　上報審議期間，遭某些省份強(qiáng)烈反對
　　按照“十二五”提出的思路，國家能源局需要對各省（區(qū)、市）承擔(dān)的可再生能源電力配額進(jìn)行分配界定。這是一個充滿爭議的過程。
　　2011年，國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》（討論稿），這份討論稿基本為配額制搭好了基礎(chǔ)的框架。
　　對比“十二五”規(guī)劃中的表述，進(jìn)一步明確了“承擔(dān)發(fā)電配額義務(wù)的主體為裝機(jī)容量超過500萬千瓦的發(fā)電企業(yè)；承擔(dān)收購配額義務(wù)的主體為國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和內(nèi)蒙古電力公司及各省級電網(wǎng)內(nèi)獨立經(jīng)營的電網(wǎng)企業(yè)；各省（區(qū)、市）人民政府在電網(wǎng)企業(yè)配合下負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)配額指標(biāo)的消納”。
　　更關(guān)鍵的是，這份討論稿提出了保障配額制得以推行的激勵措施以及監(jiān)督和處罰辦法，提到“將可再生能源電力消費配額指標(biāo)納入省級人民政府績效考核體系”；“依據(jù)各?。▍^(qū)、市）配額指標(biāo)的完成結(jié)果，在年度進(jìn)行控制能源消費總量和節(jié)能減排指標(biāo)考核時，各省（區(qū)、市）可再生能源消費量按照當(dāng)年全國平均供電煤耗水平進(jìn)行一次能源折算，等量從當(dāng)?shù)啬茉聪M總量控制額度扣除。在單位GDP能耗考核中也應(yīng)合理反映當(dāng)?shù)乩每稍偕茉磳?jié)能的貢獻(xiàn)”；“國務(wù)院能源主管部門會同監(jiān)察、統(tǒng)計、審計等部門以及國資委、國家電監(jiān)會等機(jī)構(gòu)針對各?。▍^(qū)、市）、各電網(wǎng)企業(yè)、主要電力投資企業(yè)配額指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎懲”。最后，討論稿還初步劃定了到2015年各?。▍^(qū)、市）需要完成的配額指標(biāo)以及各電網(wǎng)企業(yè)保障性收購的配額指標(biāo)。
　　2012-2013年期間，國家能源局可再生能源司和可再生能源發(fā)展中心對全國各?。▍^(qū)、市）應(yīng)該承擔(dān)的配額目標(biāo)進(jìn)行了廣泛的調(diào)查和征求意見。據(jù)知情人士透露，在征求意見過程中，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)大省對承擔(dān)相應(yīng)的可再生能源配額表現(xiàn)出比較抵觸的態(tài)度。
　　“配額制理想的框架就應(yīng)該是，把對地方配額完成的情況與地方政府和領(lǐng)導(dǎo)班子的政績考核掛鉤，只有這樣才能保證地方政府有動力、有意識去推動可再生能源的建設(shè)和消納”，“但因為明確了這塊，地方政府對需要承擔(dān)的配額任務(wù)有很大意見，中東部幾個大省都認(rèn)為自己承擔(dān)的配額太高了”，知情人士透露。
　　中國可再生能源學(xué)會風(fēng)電專委會秘書長秦海巖表示，可再生能源配額制的考核設(shè)想是參考節(jié)能減排考核，實行一票否決制，這對地方政府來說是非常致命的，也是因為此前節(jié)能減排考核的嚴(yán)厲，地方政府對配額制考核必然是反對的。
　　在這樣的背景下，初始的討論稿經(jīng)過多次修改，主要針對各省配額指標(biāo)做了各種調(diào)整。2014年，《可再生能源配額考核辦法（試行）》終于完成（下稱《辦法》），對比討論稿，這份試行的《辦法》進(jìn)一步劃定了全國各省（區(qū)、市）到2015、2017、2020年三個時間節(jié)點需要完成的可再生能源配額指標(biāo)。
　　其中一些東部發(fā)達(dá)省份如浙江，在這三個時間節(jié)點的配額指標(biāo)分別為2%、4%、5%，看起來并不嚴(yán)苛，但對以火電為主要消費能源的大省來說，達(dá)到這些指標(biāo)并不容易，在當(dāng)時，該省的能源規(guī)劃之類的文件里，可再生能源通常是跟水電、其他能源歸做一類表述的補充能源，占比微乎其微。其他省份如廣東、江蘇等，2015年配額目標(biāo)都要達(dá)到4%，而這些省份當(dāng)時的可再生能源消費比例大部分還沒達(dá)到指標(biāo)的一半，要完成2015年的目標(biāo)是非常艱巨的任務(wù)。
　　2014年，國家發(fā)改委主任辦公會上，對此主要提出三點意見：一是東部地區(qū)應(yīng)承擔(dān)更多發(fā)展可再生能源的責(zé)任，提高東部地區(qū)配額指標(biāo)；二是強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)完成配額的責(zé)任；三是配額指標(biāo)分基本指標(biāo)和先進(jìn)指標(biāo)兩級進(jìn)行考核。
　　獲國家發(fā)改委通過后，國家能源局進(jìn)一步向財政部、環(huán)保部、國資委等部委，各省政府及發(fā)改委、各電網(wǎng)企業(yè)和主要發(fā)電企業(yè)征求意見，而下一步，《辦法》就要上報國務(wù)院審定。從2014年底到2015年初，各種媒體大量報道，可再生能源配額制即將正式面世，新能源行業(yè)將迎來前所未有的利好。
　　然而，這份《辦法》最終沒能與公眾見面。據(jù)知情人士透露，《辦法》在上報國務(wù)院審議期間遭到某些省份地方政府的強(qiáng)烈反對，而反對的原因是，配額制對可再生能源配額指標(biāo)的強(qiáng)制性要求有濃重的計劃強(qiáng)制色彩，是在搞計劃經(jīng)濟(jì)。
　　在地方政府強(qiáng)烈的反對之下，《辦法》最終沒有通過。
　　至此，可再生能源配額制在中國的研究和推行已歷經(jīng)十年，在最接近出臺的時候仍遺憾“難產(chǎn)”。
　　配額制出現(xiàn)了怎樣的重大轉(zhuǎn)向？大省該否承擔(dān)博弈能源轉(zhuǎn)型任務(wù)？