CWPE2018主旨發言：國家發展和改革委員會能源研究所可再生能源發展中心主任任東明——《“十三五”風電發展規劃的執行與政策走向》

 

　　國家發展和改革委員會能源研究所可再生能源發展中心主任任東明在主旨發言環節發表了題為《“十三五”風電發展規劃的執行與政策走向》的演講：
 

　　各位嘉賓，來自風電界的各位同仁大家早上好！我非常榮幸今天受咱們大會組委會的邀請，來參加這次高峰論壇。根據組委會的安排，讓我介紹一下“十三五”以來我們國家在風電規劃執行方面有哪些進展，另外做一下出現的問題和政策走向方面的解讀。

 

　　我想分三個方面進行講解：

 

 

　　經過十幾年的公司發展，我們國家的風電產業可以說是在舉世矚目，到去年底規模上已經達到了1.6億千瓦以上，同比增長10.1%。其中海上風電年底就達到了202萬千瓦，但是各個地區也是由于資源不同也是發展不一樣的，比如說內蒙古、新疆、甘肅、河北、山東這幾個省已經成為風電發展的一個大省，都已經超過了一千萬千瓦。另外也可以比較一下，去年年底全球的風電發電裝機總量是5.39億千瓦，我們國家是1.6億，大約是1/3強一點。

 

　　另外就是發電量和利用小時數，去年底我們國家的風電發電量達到了3057億千瓦市，同比增長28%。另外全國的風電平均利用小時數沒到兩千，還是1900多小時，但是畢竟比2016年還是有增加一些，增加了186小時。各個區也不同，華東電網小時數是最高，西北電網是最低，1666小時，當然各省也不一樣，福建比較高，2756小時，甘肅比較低，1469小時，這是發電量和利用小時數。

 

　　棄風也是大家一直在關注的問題，去年底全國的總棄風電量是422億千瓦時，同比減少78億千瓦時，棄風率12%，這個也有所下降，下降到5.2個百分點，就是大家經常看到的，經常報道的棄風電量和棄風率雙降這個情況。從全年來看棄風率在冬季是比較高的，主要是北方冬季供暖期間，北方供暖火電機組不能停，棄風率比較高，這也說明在供暖期，在我們國家棄風形式還是比較嚴峻的。

 

　　另外我們也統計了最新的一個進展情況，就是1-6月份全國棄風電量是182億千瓦時，同比減少了23%，累計棄風率是8.7%。

 

　　另外就是我們也統計了到9月份的情況，就是最新的，到9月份我們國家新增的風電并網裝機總量是1219萬千瓦，同比增長了28%。其中海上風電是新增了102.47萬千瓦。

 

　　新增裝機在這個方面我們國家有一個預警機制，經過一段時間的調整，有些地區已經退出了紅色預警區，三北地區新增裝機有所增加，已經達到了634萬千瓦，占全國新增裝機的52%，同比有所上升。海上風電的發展也初具規模，90%新裝機在江蘇，接著在廣東和福建。

 

　　全國的累計裝機現在達到了1.75、1.76億千瓦，同比增長了55%。海上風級到現在為止累計是305萬千瓦，累計超過一千萬的大致還是這么幾個省區市，內蒙古、新疆、甘肅、河北、山東、寧夏，這些省都超過了一千萬。

 

　　發電量方面統一到9月份，9月底累計發電量是2658億錢物市，增長25%，占各個省區還是比較好的。

 

　　利用小時數到9月底我們是1566小時，增加了170小時。當然各地區還是不一樣，華東地區是最高的1799小時，西北是最低的，1452小時。

 

　　棄風情況到9月底我們統計的情況是共棄了222億千瓦時，  同比減少79億千瓦時，棄風率7.7%。但是有些省還是比較嚴重的，新疆、甘肅這兩個省，棄風率分別達到24.6%和16.8%，這兩個是比較嚴重的。

 

　　實際上風電發展到現在面臨的問題比較多，比如現在大家關心的缺口問題有兩三年，還有平價上網問題，另外就是并網消納問題，所謂棄風問題。我個人認為這幾個問題加在一起，盡管都是影響咱們行業發展的很重要的問題，但是相對來說我覺得技術問題更嚴重，因為市場問題解決不了的話，盡管我們供電量能達到平價，但是如果上不了網，沒有市場的話，一切問題還是解決不了，所以我認為棄風問題是影響產業發展的根本原因，但是這些問題是在一起的，解決了一個問題，對另一個問題的解決業帶來一些變動，所以我今天主要分析棄風問題。

 

　　實際上我們國家風電發展從歷史上來看可以簡單做一下回顧，我們的風電發展從2003年開始起步于風電場特許全招標，到2008年8月共進行了五期招標工作，裝機容量880萬千瓦，正是有了招標我們風電才初步實現了規模化的發展。2008年我們進行了千萬千瓦級風電基地規劃，目標到2020年，建設多個千萬千瓦風電基地，打造數個“風電三峽”。2009年《新能源產業規劃》頒布，確定建設甘肅內蒙古（東、西）新疆吉林河北和江蘇7個千萬千瓦風電基地。2020年，7個基地總裝機達到1.26億千瓦。對“三北”地區風電采用“大規模、遠距離、高集中、高電壓輸送”模式。

 

　　2009年8月8日，甘肅酒泉千萬千瓦風電基地率先開工。各大發電公司跑馬圈地開始，并帶動了風電制造業的興起。4.95現象出現，地方審批的風場規模失控。本地無法消納過多的風電，又沒有足夠的配套書店設施，不能及時跨省輸送，最終導致棄風問題。

 

 

　　2009年全國2601萬千瓦風電裝機中，并網風機僅為1613萬千瓦，平均30-50%產能閑置。2010年產業部際思路調整，從追求規模化和高速度裝機容量，現在要從2010年專注于解決并網消納問題。2010年還有一次問題，就是出現了大規模的事故，風機質量引起了一個普遍的擔憂。2012年開始，棄風形式就越來越惡化，比如說2012年棄風率是17%，2013年11%，2014年8%，2015年15%，所以這個棄風率越來越高，所以這都是擺在我們面前的一個重要的問題。

 

　　是什么導致了棄風？實際上經常我們從各個方面，各個領域的專家都做過歸納，實際這個不用過多的說，這幾個原因都是主要原因，比如說開發與市場不匹配，消化空間不足，輸的通道問題，電源結構不合理的問題，系統調峰能力不足的問題，機制不完善，影響跨區、跨省消納問題，這都是產生的原因，我不仔細說了。

 

　　但是如果是仔細分析這些原因的話，我覺得還可以分幾個層次，一是表面原因，我們可能更多看到的是表面原因，表面原因主要是比如說可再生能源產業規模化速度過快，因為除了風電之外還有太陽嫩，太陽能去年一年就裝了5300多萬，過快沒有按比例，按計劃進行。另外就是資源豐富地區消納能力不足。外送通道問題，電源結構不合理問題，資源開發與用電市場需求不匹配問題，新常態下，整體電力消費需求不足的問題，這都是表面問題。

 

　　深層次問題我個人認為主要有這么幾個原因，就是有法不依這個情況依然存在，《規劃》沒有發揮真正的指導作用，我們每五年有一個發展規劃，有綜合規劃，有專項規劃，但是真正這個規劃起沒起作用，我認為沒有發揮根本的作用，這都是深層次問題。另外政策執行不到位的問題，還有更要命的就是各個部門之間不協調，還有地方和集團利益不服從國家利益問題，不能服從國家大局的問題，我認為這是根本深層次的問題。但是直接和根本的原因歸納一句話，我個人認為就是針對可再生能源的有效需求嚴重不足，這是最根本的原因。

 

　　我們解決的問題也圍繞這個根本原因來解決，我們在政策上有哪些障礙和下一步怎么調整呢？實際上在“十三五”可能發展規劃這個綜合規劃中已經提出來了，比如說建立目標引導導向的管理體系。落實全額保障性收購制度。引入綠色證書交易機制。加強監管，實際我覺得這個綜合規劃的措施沒有幾條，就這四條，實際都是非常根本的。突出的特點就是要強調政策的落實，比如說2016年我們出臺了《目標引導辦法》、《全額保障性收購制度》，另外我們2017年又引入了市場機制，引入了綠色證書交易系統，現在又要建立基于強制配額的綠色交易系統，還有強化監管，所以這些我覺得都是一個政策的方向問題。

 

　　實際上我們解決棄風問題國家已經出臺了多種管理辦法，我有做個歸納，有這么多管理辦法，還不止這么多，很多。比如說2016年就引發了《全額保障性收購管理辦法》，2016年5月有一個關于做好風電光伏發電全額保障性收購管理工作的通知。2015年11月《關于有序放開發用電計劃的實施意見》，這都是一個方向的問題。2017年6月6號，國家能源局又發布了《關于加快推進分散式接入風電項目建設有關要求的通知》，繼續推動分散式風機的發展。2016年7月又出臺了《關于下達火電靈活性改造試點項目的通知》。2017年7月又出臺了《關于可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》。2017年11月份又聯合發布了《解決棄風棄光棄水的實施方案》。

 

　　實際我們國家2016年還建立了監測預警機制，就是紅色、橙色、綠色三個等級。2016年有五個省，甘肅、新疆、寧夏、黑龍江、吉林被列為紅色預警，叫紅五省，到2017年又增加了一個叫紅六省，就是這次監管機制、預警機制，凡是列入紅色預警的區域那就不能再繼續開工建設風電，實際上也是控規模，減少消納風電的一個壓力。

 

　　另外2017年12月份，全國能源工作會議也召開了，提出了一些措施，第一條就提到要在2020年在全國范圍內基本解決消納問題，所以這個消納問題可見對風電，整個在能源發展方面它占的重要性是非常重的，在國家能源管理部門針對這個問題，還是用了很多的心思。另外也提出要實時實行配額制，落實可再生能源優先發電制度，這也是一個信號。還有優化電網調度，多渠道拓展，本地消納這些。我個人認為這些提法都非常好，也都重視，但是最主要的還有個問題就是落實問題，這些提的問題，這些政策是不是能真正落實，是真正能不能解決消納問題的一個重要的原因所在。

 

　　另外就是2018年5月份，國家能源局也發布了所謂的競價新政，這也是對我們風電是一個比較大的政策，也是一個扭轉。比如嚴格落實規劃和預警要求，將消納工作作為首要條件，嚴格落實電力送出和消納條件，另外就是推行競爭方式配置風電項目，這就是對我們點未來影響走向最大的，陸上和海上的，如果沒確定投資主體的，以后你拿風電開發指標，要通過競爭方式來確定，這是對我們影響比較大的。另外就是積極推進就近全額消納風電項目，這也是這次所謂的競爭新政提出來的。

 

　　根據這個通知實際上2018年已印發建設方案的，有投資主體的2018年可以按照原方案執行，沒有印發的就按照新的方法來執行。從2019年起，各省區市新增的陸上的海上的要全部通過競爭方式來執行，一個是確定你的發電規模，你獲得的開發權，另外就是確定上網電價，都要通過招標。

 

　　解決棄風問題側重點我個人認為還有一個調整產業布局，建設通道、擴大外送，另外還有擴大規模，實際這些都是我們“十三五”一直以來奉行的政策方面的一個做法，就是強調就地平衡，就地消納。

 

　　破解三棄問題，不止風電，還有太陽能、水電，破解三棄問題的政策建議實際上歸納一下，各方面提的建議我認為就這些，實際上說實話也沒什么新的東西，關鍵落實。比如說加強統籌規劃，經常說的，優化區域布局，加快通道建設，推動智能系統建設，引入市場交易機制，挖掘當地消納潛力，歸納起來就這么多。

 

　　另外在政策選擇方向上，現在大家也知道，國家能源局正在做第三次努力，就引入配額制，我記得有三次努力：第一次是2005年做可再生能源法的時候我們當時想引入配額制，當時解決的是規模化問題。第二次是2009年修法的時候，因為2009年開始產生棄風問題，所以我們解決的是棄風問題，消納問題，提高高質量發展的問題。第三次消納問題已經積累到這么個程度，特別是我們在過去新一屆政府主政之后一直奉行的是下放審批權，但是下放審批權之后沒有同時給地方政府提更多的在能源方面的一些責任，責任和權利沒有匹配，這也是造成我們地方消納可再生能源積極性不足的根本原因，所以之所以引入配額制，我想主要是給地方政府和相關的部門、行業，給一個責任問題，就是讓他權利和責任匹配起來。

 

　　但是我個人認為大家也知道現在有第二次征求意見稿今年已經下發了，現在據說第三次征求意見稿已經起草完馬上要下發，但是我覺得這條路是不是能走通大家都在期待，希望能走通，但是有幾個基本問題可能我個人認為還是比較關鍵，比如說引入配額制的目的到底解決的什么問題，現在來看可能更多的是想解決補貼缺口問題，消納問題，綠色證書交易量的問題。另外就是法律基礎也是個問題，我們引入配額制可能更多依靠的是可再生能源法，但可再生能源法作為一個框架法，它的強制性是不足的，那么能不能以它為基礎，來實施配額制，這也是一個問題。另外就是配額主體，大家如果看到征求意見稿都知道配額主體特別多，發電商、省級政府、電網企業、配電公司，這些主體都有不同的利益，不同的角度，那么如何協調，這都是一個問題。包括技術范圍，有的人認為把水電加入，有的人認為要非水，是水還是非水，這也是爭論的問題。和相關者現在從征求意見稿說，國家能源局作為監管者，現在來看國家能源局能不能根據這個法，有沒有抓手能夠實施配額制，所以這些都是問題，這些我都不說了，如果感興趣的話大家可以從國家發改委辦公廳公布的征求意見稿上詳細再看一看。

 

　　另外除了配額制這塊是不是還有其它的途徑，我個人認為解決并網消納問題可能還有其他的途徑。我思考可能是除了配額制之外，通過現在深化電力體制改革，建立新的調度機制，也可能在一定程度上能緩解并網消納問題。主要是現在要解決的是公平上網問題，就是要重新制定一下我們發電的調度規則，讓新的調度規則來對各類的發電技術進行排序，誰在前面就優先調度，實際上這種辦法在美國德州就是這么做的，他是按照可變成本最低的發電廠優先運行這種辦法來進行調度的，所以我們國家是不是未來也考慮有這種辦法。另外就是以靈活電力市場方面來解決，比如北歐的電力市場，用期貨市場，用24小時標桿電價，用實施價格，這一套的市場經濟來解決，達到調峰的目的，達到引導投資的目的，所以我覺得也可以引入這些新的機制。

 

　　以上就是我對“十三五”以來特別現在產業發展的一些規模方面的論述，另外它存在的問題，包括平價的問題，并網消納問題，缺口問題，我個人認為消納問題可能更關鍵。另外在政策走向上可能要趨向于市場化，以深化市場改革來解決問題的最重要的途徑，說的不對的地方請批評指正，謝謝大家！

 

　　（發言整理自現場速記，未經本人審核）