解決補貼拖欠將是一場持久戰(zhàn)。
2021年之后，可再生能源去除中央補貼已成既定事實。但在此之前，排隊等待補貼的存量項目規(guī)模依然龐大，解決補貼拖欠將是一場持久戰(zhàn)。
根據(jù)全國人大常委發(fā)布的《可再生能源法執(zhí)法報告》顯示，2016年以來，國家政策承諾的補貼發(fā)放不及時，補貼缺口不斷加大。截至2019年，我國可再生能源補貼缺口已達3000億元以上。
高額補貼曾經(jīng)扮演著可再生能源發(fā)展主要推動力的角色。以光伏為例，2012年-2013年間，光伏發(fā)電上網(wǎng)電價高達0.9元/KWh-1元/KWh，其平均度電補貼一度高達0.6元/KWh。
也是在這個時期，我國光伏產(chǎn)業(yè)從單靠外銷走路轉(zhuǎn)向啟動國內(nèi)市場。
目前，我國光伏裝機量和風(fēng)電裝機量均位列世界第一。光伏產(chǎn)業(yè)還輸出了全球70%的產(chǎn)能。風(fēng)電產(chǎn)業(yè)成長起金風(fēng)科技、遠景能源等一批具有世界影響力的企業(yè)。
然而，補貼拖欠已經(jīng)成為我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緊箍咒。
“可再生能源行業(yè)投資規(guī)模接近6000億，就業(yè)人員接近400多萬，補貼拖欠導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營難以為繼，逐漸失去‘供血’和‘造血’機能，這不利于‘六穩(wěn)’大局。”中國（深圳）綜合開發(fā)研究院銀湖新能源戰(zhàn)略研究中心專家委員會副主任殷雄對「角馬能源」反映。
補貼拖欠問題的解決，事關(guān)我國新能源產(chǎn)業(yè)在平價時代能否健康發(fā)展。
缺口難填
去年8月到11月，全國人大常委會組織21位成員形成執(zhí)法檢查組，對《可再生能源法》執(zhí)法情況進行了一次全面摸底，檢查了包括甘肅、青海、新疆等在內(nèi)的18個省區(qū)。
根據(jù)檢查組的報告，2017年-2019年底，按年度計算可再生能源補貼缺口分別為1500億元、2331億元、3000億元以上。
弄清楚這個巨大缺口的成因，需要算清楚三筆帳：第一筆是財政部實際征收的可再生能源電價附加費有多少；第二筆是需要補貼的可再生能源的量有多少；第三筆是國家已經(jīng)補貼了多少，還有多少未補貼。
第一筆賬相對容易核算，國家對于可再生能源電價附加征收有其明確的標準。根據(jù)相關(guān)標準匡算，不難得出電價附加理論征收值。
可再生能源電價附加征收標準變化
而對于實際征收數(shù)額，財政部歷年都有相關(guān)數(shù)據(jù)公布。不同的是，財政部公布的數(shù)據(jù)與理論上應(yīng)該征收的數(shù)據(jù)存在出入。
以2017年為例，此時電價附加征收已先后經(jīng)歷六輪調(diào)整，對于第二、三產(chǎn)業(yè)用電的電價附加征收標準已經(jīng)提高到0.019元/KWh，按照當年第二三產(chǎn)業(yè)用電量，以及居民用電量來乘相應(yīng)的征收標準，其電價附加應(yīng)征收額應(yīng)為989億元左右，但由于自備電廠電價附加征收不到位等原因，當年實際可再生能源電價附加實際收入僅為706億元，征收率為71%。
此前的年份中，征收率最低的僅有57%，征收率最高的年份也未能達到百分之百。
數(shù)據(jù)來源：財政部
導(dǎo)致補貼缺口加大的另一原因是可再生能源的野蠻生長。據(jù)《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，到2020年底，太陽能發(fā)電裝機將達到1.1億千瓦以上，其中，光伏發(fā)電裝機達1.05億千瓦以上。
但國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，到2019年底，光伏累計并網(wǎng)裝機已達2.04億千瓦，幾乎兩倍于規(guī)劃容量。此外，中國風(fēng)電累計并網(wǎng)裝機2.1億千瓦，生物質(zhì)能累計裝機2254萬千瓦。理論上講，這些都是補貼時代下的可再生能源項目，均在補貼范圍之內(nèi)。
目前，已經(jīng)明確進入前七批補貼目錄，拿到了補貼通行證的風(fēng)電項目共計117.3GW，光伏發(fā)電項目共計47.3GW，生物質(zhì)發(fā)電項目20.24GW。
相對而言，風(fēng)電行業(yè)因規(guī)模化發(fā)展早，早前進入補貼目錄的項目較多，目前已進入補貼目錄的項目占并網(wǎng)總量的約56%。而光伏行業(yè)受補貼拖欠的影響面較大，截至目前，其進入補貼目錄的項目規(guī)模僅占總量的約23%。
生物質(zhì)發(fā)電項目總量較少，相對而言受補貼拖欠的影響面積不大。
制圖：角馬能源
按照彭博新能源估算，將所有目錄之外的項目考慮在內(nèi)，補貼缺口將在2035年左右擴大到1.4萬億元。如不采取其他措施，補貼拖欠問題將持續(xù)更久。
持久戰(zhàn)
補貼拖欠由來已久。
電價附加征收金的管理和發(fā)放方式也產(chǎn)生一定影響。從2012年開始，電價附加征收金的管理權(quán)收歸財政部，而不再由電網(wǎng)企業(yè)管理發(fā)放。如此，各省補貼資金的調(diào)配時差，以及更加繁瑣的程序?qū)е庐敃r的能源企業(yè)拿到補貼資金，需要一年到一年半以上的時間。
而在2010年時，可再生能源電價附加已經(jīng)出現(xiàn)入不敷出的情況，到2011年底，這一缺口已經(jīng)達100億元左右。
當時，政府給出的解決辦法是提高征收標準。2011年底，財政部會同國家發(fā)改委、能源局共同制定了《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，將可再生能源的電價附加征收標準提高到0.008元/KWh。
此后又歷經(jīng)兩輪調(diào)整，征收標準在2016年提至0.019元/KWh。此后，考慮二三產(chǎn)業(yè)電力用戶的承受能力，這一辦法未再使用。
「角馬能源」根據(jù)財政部歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至目前，電價附加支出累計超過4474億元。其公布的電價附加歷年累計收入大約為4475元，收支基本平衡。
數(shù)據(jù)來源：財政部
2020年是中國可再生能源中央補貼的最后期限。但解決補貼拖欠或許將是一場持久戰(zhàn)。
除去2019年前的并網(wǎng)容量之外，還有2020年的大部分新增并網(wǎng)裝機需要補貼。殷雄預(yù)計，到2030年左右，可再生能源的補貼缺口將達到10000億元。
“‘十三五’期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項目補貼資金來源尚未落實。”殷雄反映。
日前，財政部發(fā)布《關(guān)于開展可再生能源發(fā)電補貼項目清單有關(guān)工作的通知》明確，以后國家不再采用補貼目錄，而是由電網(wǎng)企業(yè)確定并定期公布符合條件的可再生能源發(fā)電補貼項目清單。
納入首批補貼清單的所有項目應(yīng)于2006年及以后年度按規(guī)定完成核準(各案)手續(xù)。其中，風(fēng)電項目于2019年12月底前全部機組完成并網(wǎng)。光伏發(fā)電項目需于2017年7月底前全部機組完成并網(wǎng)（光伏“領(lǐng)跑者”基地項目和2019年光伏競價項目并網(wǎng)時間可延長至2019年12月底），生物質(zhì)發(fā)電項目需于2018年1月底前全部機組完成并網(wǎng)。
根據(jù)補貼清單制的實行要求來看，風(fēng)電補貼覆蓋速度同樣快于光伏和生物質(zhì)發(fā)電。
求解補貼拖欠
補貼拖欠對光伏行業(yè)的影響，比風(fēng)電和生物質(zhì)能發(fā)電的影響相對較大。與風(fēng)電行業(yè)以央企開發(fā)為主不同，光伏行業(yè)則是民營企業(yè)居多。
我國的另一個現(xiàn)狀是，民營企業(yè)普遍融難，且融資成本高。在補貼款遲遲不到位的情況下，此前光伏行業(yè)瘋狂擴張的隱患爆發(fā)，一大批中小企業(yè)相繼倒閉，甚至全球第二大光伏電站運營商協(xié)鑫新能源亦陷入賣身國資的窘境。
然而，補貼拖欠對風(fēng)電行業(yè)也并非全無影響。即便是財大氣粗的央企，如龍源電力、華能新能源、大唐新能源等受困于補貼拖欠。2019年財報顯示，這些企業(yè)的應(yīng)收賬款均超過了當期的營業(yè)收入。
長此以往，不僅不利于可再生能源行業(yè)的健康發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營困難，發(fā)展受限亦會影響到就業(yè)和社會穩(wěn)定。從另一層面來講，中國可再生能源的發(fā)展扮演著國家能源轉(zhuǎn)型的主要推手，其超長的產(chǎn)業(yè)鏈條，也曾經(jīng)帶動了南高齒、東方電氣等中國重型裝備企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和技術(shù)進步。
因而，打好補貼拖欠這場戰(zhàn)役，對于可再生能源的未來而言十分關(guān)鍵。
殷雄在向「角馬能源」的致信中提到，可發(fā)行專項建設(shè)債來解決補貼拖欠。并舉出了2015年-2017年，中國發(fā)行專項建設(shè)債解推動了棚戶區(qū)改造、重大水利工程等項目建設(shè)的實例。
“政府層面，以每年電價附加收入（800億元左右）作為到期回購資金，并按照債券利率的50％給予貼息支持（中央和地方各負擔(dān)25%）。金融機構(gòu)層面，以政策性銀行作為發(fā)行主體，初步預(yù)計每年發(fā)行規(guī)模800—1000億元，連續(xù)十年發(fā)行，總規(guī)模控制在10000億元之內(nèi)，可以基本覆蓋可再生能源補貼缺口。”殷雄提出。
據(jù)相關(guān)人士透露，財政部對于發(fā)債已有討論，且認為具備可操作性。但是貼息來源、發(fā)展規(guī)模、發(fā)債主體等細化內(nèi)容落實起來并不容易。
