1988年的能源部實踐為什么失敗

　　1992年黨的十四大明確了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)。1993年以來，能源市場化改革切實推進，能源體制發(fā)生了深刻變化。在市場主體上已經(jīng)初步形成“政企分開、主體多元、國企主導(dǎo)”的能源產(chǎn)業(yè)組織格局。與市場經(jīng)營主體（管理對象）變化相適應(yīng)的是，能源管理方式和職能也發(fā)生了顯著變化。在市場經(jīng)濟條件下，要求政府加強能源管理以彌補、矯正市場失靈，主要方式包括三種：一是公共服務(wù)，即由政府做那些企業(yè)所不愿意或無法做到的事務(wù)，彌補市場失靈，主要包括：信息統(tǒng)計與分析、基礎(chǔ)科技研發(fā)、戰(zhàn)略性儲備、核事故的應(yīng)急處理、國際合作等。二是政策引導(dǎo)，主要通過制定并組織實施稅收和補貼政策，引導(dǎo)企業(yè)行為，矯正市場失靈，如通過稅收促進節(jié)能環(huán)保、通過補貼促進新能源可再生能源發(fā)展等；三是監(jiān)管約束，主要通過制定規(guī)則并監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行的方式約束企業(yè)行為、規(guī)范市場秩序，矯正市場失靈。
　　隨著能源市場化改革的逐步推進，公共服務(wù)、政策引導(dǎo)和監(jiān)管等政府管理職能的要求就會日趨強烈，這也是為什么近年來成立能源部，統(tǒng)一加強能源行業(yè)管理呼聲越來越高的根本原因。如果說1988年成立能源部是機構(gòu)改革超前于體制機制改革，那么，在能源市場化改革切實推進20多年后的今天，成立能源行業(yè)主管部門則是恰逢其時。
　　能源管理機構(gòu)改革的關(guān)鍵不在于是否重組能源部，而在于成立什么樣的能源部，如果僅將發(fā)改委的職能原封不動地轉(zhuǎn)交，則成立能源部沒有實質(zhì)性意義。
　　當(dāng)前我國正處于能源市場化轉(zhuǎn)型時期，能源管理職能主要包括公共服務(wù)、政策引導(dǎo)、監(jiān)管約束和行政干預(yù)等四大類。一方面，針對自主經(jīng)營的市場主體（管理對象），要求政府提供公共服務(wù)、進行政策引導(dǎo)和監(jiān)管約束；另一方面，能源市場化尚未完全實現(xiàn)，有些行政手段（如價格、投資審批等）仍將發(fā)揮一定作用。
　　能源管理機構(gòu)改革本質(zhì)上就是管理職能的優(yōu)化配置。那么，如何理順轉(zhuǎn)型時期能源管理職能，并進行合理高效的機構(gòu)設(shè)置呢？
　　有人從1988年能源部教訓(xùn)中得出觀點“如果發(fā)改委不轉(zhuǎn)交價格、投資審批權(quán)，則成立能源部沒有意義”，但1988年能源部實踐失敗的核心原因是能源市場化改革尚未實質(zhì)性推進，能源行業(yè)管理職能缺乏明確的內(nèi)容。試想，即使當(dāng)年把價格、投資審批權(quán)從具有長期價格、投資管理經(jīng)驗的國家計委轉(zhuǎn)交給能源部，管理效果會更好嗎？實際上，在成熟市場經(jīng)濟國家，能源部的核心職能是公共服務(wù)與政策引導(dǎo)，并不具有價格與投資的行政審批職能。
　　相反地，如果把發(fā)改委的職能完整地轉(zhuǎn)交，行政干預(yù)手段與市場經(jīng)濟管理方式就會交織在一起。既容易導(dǎo)致管理方式的錯位運用，用行政和計劃的辦法管理市場經(jīng)濟（比如對競爭性領(lǐng)域的價格、項目審批），用市場的辦法管理計劃經(jīng)濟（比如對壟斷性企業(yè)的成本監(jiān)管不到位），也容易導(dǎo)致管理部門過度依賴行政審批權(quán)力，從而忽視公共服務(wù)與政策引導(dǎo)，忽視推進能源市場化改革、發(fā)揮市場機制的作用。近十年來我國能源領(lǐng)域市場化改革進展緩慢已經(jīng)很能說明問題。況且，從行政協(xié)調(diào)角度看，發(fā)改委的協(xié)調(diào)力度和手段都強于獨立的能源部，其管理效果估計也難以超越現(xiàn)狀。