【電力十三五】朱成章談：電力規(guī)劃、計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系

　　這些理由歸納起來(lái)，認(rèn)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能單獨(dú)完成電力資源的配置，需要由國(guó)家制定電力規(guī)劃來(lái)輔佐，其原因有三：一是電力市場(chǎng)本身有缺陷(或失靈)，價(jià)格信號(hào)只能反映現(xiàn)期的電力供求關(guān)系，不足以指導(dǎo)建設(shè)周期長(zhǎng)的電力投資。二是電力需要有堅(jiān)強(qiáng)的國(guó)家意志和代表國(guó)家意志的規(guī)劃來(lái)解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、能源結(jié)構(gòu)不合理和市場(chǎng)投資無(wú)政府狀態(tài)問(wèn)題。三是我國(guó)電力經(jīng)濟(jì)特情使然：我國(guó)是公有制為主體的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下發(fā)揮資源配置作用。(《市場(chǎng)化給電力規(guī)劃帶來(lái)新課題》，《中國(guó)電力報(bào)》2004年3月14日)。
　　問(wèn)題是這里所說(shuō)的電力規(guī)劃是一個(gè)什么樣的規(guī)劃，是按中共中央所說(shuō)的規(guī)劃，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“計(jì)劃”那樣的規(guī)劃?因?yàn)?005年以后沒(méi)有公布過(guò) “十一五”、“十二五”電力規(guī)劃，不知道電力規(guī)劃是一個(gè)什么模樣，但從國(guó)家電監(jiān)會(huì)委托中電聯(lián)牽頭開(kāi)展的《電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制研究》來(lái)看，這里所說(shuō)的“規(guī)劃”，實(shí)際上還是原來(lái)的“計(jì)劃”，《電力工業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制研究》對(duì)于規(guī)劃研究綜合報(bào)告和規(guī)劃發(fā)展報(bào)告應(yīng)涵蓋的主要內(nèi)容:(1)電力發(fā)展現(xiàn)狀與回顧;(2)電力需求預(yù)測(cè);(3)規(guī)劃思路與目標(biāo);(4)能源與資源;(5)電源規(guī)劃;(6)電網(wǎng)規(guī)劃;(7)電力裝備與科技創(chuàng)新;(8)節(jié)能、環(huán)保與社會(huì)發(fā)展影響;(9)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)性;(10)保障措施;(11)附圖、附表。
　　這個(gè)規(guī)劃內(nèi)容與20世紀(jì)50年代蘇聯(lián)專家指導(dǎo)下編制的電力計(jì)劃完全相同，與以往十個(gè)電力五年計(jì)劃也沒(méi)有什么差別，可能是第8和9部分內(nèi)容是原計(jì)劃所沒(méi)有的。另一個(gè)證明我們現(xiàn)在所說(shuō)的“規(guī)劃”實(shí)際上仍然是“計(jì)劃”，是國(guó)家能源局提出“實(shí)現(xiàn)規(guī)劃代替路條”。過(guò)去電力計(jì)劃上先作可行性研究，然后報(bào)項(xiàng)目建議書(shū)，國(guó)家批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)后，才可以開(kāi)展勘測(cè)設(shè)計(jì)工作，然后報(bào)設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)，批準(zhǔn)之后可以開(kāi)工建設(shè)。后來(lái)將批項(xiàng)目建議書(shū)改為批路條，到2013年把路條和項(xiàng)目審批都下放了，意味著把電力項(xiàng)目的審批權(quán)力下放給地方和市場(chǎng)，以充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，但國(guó)家能源局總是不放心，要通過(guò)規(guī)劃代路條把下放了的審批權(quán)收回來(lái)。
　　有關(guān)官員2014年4月2日在電力規(guī)劃發(fā)展論壇上表示：“取消和下放審批權(quán)力意味著將項(xiàng)目交給地方和市場(chǎng)，然而規(guī)劃要進(jìn)一步強(qiáng)化。今后省級(jí)能源規(guī)劃需要由國(guó)家審批，涉及到總量布局、區(qū)域協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃也需經(jīng)過(guò)國(guó)家審批，這是因?yàn)榈胤揭?guī)劃不止立足于本省(地區(qū))，還涉及到別的省份(地區(qū))的能源規(guī)劃布局。此外，國(guó)家還將簡(jiǎn)化審批程序、編制未來(lái)5～7年的規(guī)劃，并按規(guī)劃實(shí)施(即規(guī)劃里有的項(xiàng)目可以建設(shè)，規(guī)劃里沒(méi)有的項(xiàng)目不允許建設(shè))。省級(jí)規(guī)劃將采取年度審批的方式，相當(dāng)于一次性‘打包’審批路條，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃代替路條。”(《電力“十三五”規(guī)劃注重轉(zhuǎn)型統(tǒng)籌》，《中國(guó)能源報(bào)》2014年4月14日)按照這個(gè)要求五年甚至七年電力規(guī)劃如果有一批項(xiàng)目不具備批準(zhǔn)路條的條件，規(guī)劃就不能出籠，規(guī)劃遠(yuǎn)比原來(lái)的計(jì)劃還要細(xì)致，規(guī)劃編制的難度要比計(jì)劃大得多。弄得不好就像電力“十一五”、“十二五”規(guī)劃一樣不能出臺(tái)。
　　另一種觀點(diǎn)認(rèn)為市場(chǎng)化條件下，不應(yīng)當(dāng)有國(guó)家的電力規(guī)劃(實(shí)質(zhì)是計(jì)劃)。國(guó)家電力計(jì)劃可以配置電力資源，市場(chǎng)也可以配置電力資源，計(jì)劃配置電力資源有缺陷，市場(chǎng)配置電力資源也有缺陷，但總的來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)配置電力資源比計(jì)劃配置電力資源要優(yōu)越，我們不能以電力的特殊性、中國(guó)國(guó)情的特殊性來(lái)否定市場(chǎng)配置電力資源。如果我們肯定要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，那么就不應(yīng)當(dāng)再搞規(guī)劃(指計(jì)劃性的規(guī)劃)。理由是：
　　西方國(guó)家的實(shí)踐證明，西方電力工業(yè)沒(méi)有國(guó)家電力計(jì)劃或者電力規(guī)劃，可以依靠市場(chǎng)配置電力資源，市場(chǎng)配置資源中存在的缺陷可以由政府的政策影響解決。西方政府不會(huì)使用制定增長(zhǎng)速度和發(fā)展指標(biāo)、審批投資和貸款等手段取代私人電力企業(yè)決策和市場(chǎng)均衡機(jī)制，西方上述國(guó)家做法可以理解為:“市場(chǎng)資源配置機(jī)制下的政府政策輔助。”這與我國(guó)的“政府電力規(guī)劃(實(shí)質(zhì)是計(jì)劃)指令下的市場(chǎng)資源配置”這兩種做法有著本質(zhì)的區(qū)別。(《電力市場(chǎng)和電力規(guī)劃建議》，《中國(guó)電業(yè)》2005年第8期)。