9號文缺乏對批發(fā)市場中競爭結(jié)構(gòu)的謀劃，售電側(cè)改革難有成效。文件中紛繁的任務(wù)設(shè)置也并未反映出統(tǒng)一明確的目標(biāo)，改革方案亟需系統(tǒng)性思維。
新一輪電改9號文存隱患？售電側(cè)競爭政策令人費(fèi)解
2015年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱“9號文”)，標(biāo)志著自2002年《電力體制改革方案》(5號文)以來，市場化改革終于再度起航。
9號文的突出特征是放棄了5號文以來以“輸配分離”為代表的結(jié)構(gòu)分拆路線，轉(zhuǎn)向以促進(jìn)市場交易為目標(biāo)的機(jī)制改革路線，這無疑成為一項(xiàng)重要進(jìn)步。不過也要注意到，9號文主要是原則性規(guī)定，其實(shí)施需依靠眾多配套文件的支撐。然而配套文件卻遲遲未能完全出臺，反映出電力體制改革的復(fù)雜與難解，更重要的是，反映出9號文中存在的隱患。
首先，9號文未對競爭性市場結(jié)構(gòu)形成正確判斷。
盡管以往的輸配分離觀點(diǎn)誤解了結(jié)構(gòu)分拆的環(huán)節(jié)與成本，但其初衷之一，即形成批發(fā)市場競爭結(jié)構(gòu)卻具有合理性。然而9號文提出的售電側(cè)改革卻迅速倒向另一個(gè)極端，即適宜結(jié)構(gòu)分拆的環(huán)節(jié)保持原狀，轉(zhuǎn)而引入難以奏效的競爭，從而忽略了批發(fā)市場競爭結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。理論和實(shí)踐均表明，若無競爭性電力批發(fā)市場支撐，電力零售競爭不可能實(shí)現(xiàn);即使批發(fā)市場充分競爭，零售市場是否適宜引入競爭仍取決于零售側(cè)的需求特征和規(guī)制政策。因此，現(xiàn)有的售電側(cè)競爭政策著實(shí)令人費(fèi)解。
實(shí)際上，政策界對售電側(cè)與理論界對售電側(cè)的理解并不一致。政策界的理解根源于對計(jì)劃體制下電力企業(yè)“發(fā)、輸、配、售”職能的傳統(tǒng)定位。由于計(jì)劃體制并不關(guān)注這些功能間的技術(shù)性和經(jīng)濟(jì)性劃分，因此沿革下來的傳統(tǒng)思路自然把“售”側(cè)重理解為面向最終用戶的零售功能，而忽略了批發(fā)交易功能。但是推動電力市場化改革的根本技術(shù)因素主要來自于供給側(cè)，即發(fā)電和電網(wǎng)的技術(shù)進(jìn)步改變了供給側(cè)成本結(jié)構(gòu)，而需求側(cè)的根本特征——缺乏價(jià)格響應(yīng)、無法實(shí)時(shí)結(jié)算和無法跟蹤潮流等卻難有明顯改觀。因此，“售”的真實(shí)職能不但從發(fā)電側(cè)就已經(jīng)開始，而且在目前及可預(yù)見的將來，也主要集中于供給側(cè)——這恰恰構(gòu)成了批發(fā)市場改革的主要內(nèi)容。
由于9號文缺乏對批發(fā)市場中競爭結(jié)構(gòu)的謀劃，售電側(cè)改革很難取得成效，零售競爭面臨走入歧途的風(fēng)險(xiǎn)。對于目前各地蜂擁而起的售電公司成立浪潮，需要政府保持冷靜的認(rèn)識，因?yàn)檫@些所謂售電公司的長期利潤很難來自零售環(huán)節(jié)，而只可能來自于目前仍未出現(xiàn)的批發(fā)環(huán)節(jié)。針對當(dāng)前問題，必須調(diào)整售電側(cè)改革方向，即通過對電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施法人分離，將售電業(yè)務(wù)與電網(wǎng)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的財(cái)務(wù)分離和功能分離，這是進(jìn)一步推進(jìn)改革的必要基礎(chǔ)。
其次，9號文未對競爭性電力交易模式形成明確定位。
盡管9號文提出了關(guān)于電價(jià)形成機(jī)制、電力交易體制、電力交易機(jī)構(gòu)和發(fā)用電計(jì)劃等多方面的改革任務(wù)，但紛繁分散的任務(wù)設(shè)置并未反映出統(tǒng)一的目標(biāo)和明確的目的——完成這些任務(wù)要達(dá)到什么，以及為了什么?從國際經(jīng)驗(yàn)看，雖然各國之間并不存在電力交易的標(biāo)準(zhǔn)模式，但其改革進(jìn)程和成效卻有相似的理論判斷標(biāo)準(zhǔn)——構(gòu)建競爭性電力現(xiàn)貨市場，向市場主體傳遞電力商品的真實(shí)社會價(jià)值，有效地引導(dǎo)生產(chǎn)、消費(fèi)和投資。9號文指出的各項(xiàng)改革任務(wù)雖各有側(cè)重，卻未能指向同一個(gè)中心，掣肘局面恐將不可避免。9號文并未理清現(xiàn)貨交易與遠(yuǎn)期交易的關(guān)系，側(cè)重鼓勵遠(yuǎn)期的雙邊交易，根本上缺乏效率考量，利益調(diào)整的色彩非常突出。
當(dāng)然，對現(xiàn)貨交易和遠(yuǎn)期交易兩種組織形式的選擇而言，不但理論上存在著爭論，實(shí)踐上的差異更大。但無論如何中國電力體制改革都需要在一體化形式和分離形式兩種基本的競爭市場組織形式中做出方向性的抉擇。簡單來說，所謂一體化和分離是針對電量、輸電容量和備用容量等是否分別定價(jià)，以及系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)構(gòu)對遠(yuǎn)期市場的控制程度而言。在一體化形式下，系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)構(gòu)往往通過市場主體報(bào)價(jià)和系統(tǒng)優(yōu)化的方法控制所有交易;在分離形式下，系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)構(gòu)則主要管理電網(wǎng)阻塞和實(shí)時(shí)平衡，最小限度地干預(yù)各類遠(yuǎn)期交易。盡管兩種組織形式在特定理論條件下具有相同效果，但現(xiàn)實(shí)差異明顯。一體化形式包括美國的新英格蘭、紐約，以及2001年之間的英格蘭和威爾士等，分離化形式則包括澳大利亞和美國德州等。
9號文的努力方向似乎是直接向分離形式邁進(jìn)：既主張擴(kuò)大雙邊交易，又主張對電網(wǎng)使用采取成本加成定價(jià)，還主張備用的雙邊交易或補(bǔ)償機(jī)制。但多管齊下的措施背后是對理論和國際經(jīng)驗(yàn)的誤解，及對現(xiàn)實(shí)情況的偏離，結(jié)果將是既損害原有的協(xié)作經(jīng)濟(jì)性，又無法釋放市場激勵。實(shí)際上，進(jìn)入21世紀(jì)后，各國競爭性電力市場的組織形式出現(xiàn)了一定程度的融合，其本質(zhì)是各國根據(jù)實(shí)際情況在系統(tǒng)協(xié)作性和市場激勵間重新尋求最佳權(quán)衡。
這一過程得益于機(jī)制設(shè)計(jì)理論的支撐，但本身性質(zhì)上屬于契約關(guān)系的發(fā)展。理論上，如果契約關(guān)系足夠充分，那么選擇一體化和分離形式并無顯著差異，但現(xiàn)實(shí)契約關(guān)系總是不充分的。中國目前尚不具備競爭性的一體化組織形式下的基本契約關(guān)系。在這種條件下，直接向更自由化的組織形式過渡，難度極高，風(fēng)險(xiǎn)極大。因此，無論從理論還是實(shí)際來看，中國都應(yīng)適宜選擇側(cè)重于系統(tǒng)協(xié)作性的一體化組織形式，國際經(jīng)驗(yàn)上可借鑒電力庫的組織特征。
最后，需要強(qiáng)調(diào)的是，電力商品的獨(dú)特技術(shù)特征決定了電力市場比任何其他商品市場都更加需要機(jī)制設(shè)計(jì)，也正因?yàn)槿绱耍母锓桨傅南到y(tǒng)思維才更加重要。9號文配套方案必須要進(jìn)一步澄清模糊認(rèn)識，明確改革思路，消除改革隱患。
